黨的十八大以來，習近平總書記站在統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，統(tǒng)籌國內國際兩個大局、發(fā)展安全兩件大事，提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，著重指出“煤炭作為我國主體能源，要按照綠色低碳的發(fā)展方向，對標實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標任務，立足國情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進煤炭消費轉型升級。”這是我國的基本國情——以煤炭為主的能源資源稟賦決定的。我國能源結構的基本特征是富煤、貧油、少氣，煤炭資源的清潔高效利用對保障我國的能源供應具有重要意義。
我國煤電發(fā)展現(xiàn)狀
“十三五”期間，我國年度煤炭消耗總量一直維持在39億噸左右，2021年，我國煤炭需求增至41.3億噸。其中，我國煤炭消費占能源消費總量的比重從2016年的62.0%降至2020年的56.8%，而清潔能源消費比重提升至24.3%，能源消費結構向清潔低碳加快轉變。
我國發(fā)電量在“十三五”期間呈逐年上升的趨勢，從2016年的61331億千瓦時穩(wěn)步提升到2020年的77790億千瓦時，5年間提高了27%。我國一直在大力推動太陽能、風能等清潔能源發(fā)展，火電占比呈逐年下降的態(tài)勢，截至2020年末，火電發(fā)電量占比降至68.5%。
我國電力行業(yè)煤炭消費量占煤炭總消費量的50%以上，電煤需求增量一定程度上決定了煤炭需求總增量。2020年，全國全口徑煤電裝機容量為107992萬千瓦，同比增長3.8%，占全部裝機容量的49.07%，首次降至50%以下。
2020年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設備平均利用小時數(shù)為3758小時;而2014年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設備平均利用小時數(shù)為4286小時。火電利用小時數(shù)降至新低。
進入“十四五”，我國經(jīng)濟將進一步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的高質量發(fā)展格局。國內投資、消費需求將會發(fā)揮更為明顯的主導作用，電力供需關系和電力市場將出現(xiàn)一系列變化。面對新形勢新變化，電力行業(yè)要切實承擔起為經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供有力的能源支撐的重任。一方面，要持續(xù)深化電力體制機制改革。構建開放高效的電力市場體系，推動形成科學的電價機制，加強電力市場監(jiān)管和信用體系建設，推動電力市場與全國碳市場協(xié)調發(fā)展，健全可再生能源電力消納長效機制，建立煤電協(xié)同機制。另一方面，必須以科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為指導，圍繞綠色低碳發(fā)展，加快轉型升級。要推動傳統(tǒng)煤電按照“控制增量、優(yōu)化存量、淘汰落后”的原則，管理好煤電項目，發(fā)揮煤電托底保供和系統(tǒng)調節(jié)的作用，實施煤電機組靈活性改造，服務新能源發(fā)展。
實施煤電重組破解“頂牛”矛盾
2021年我國部分省份拉閘限電問題，引起了全社會的大討論。新能源比例增長到一定程度，在沒有其他調節(jié)機制的情況下，必然造成兩個極端：一方面是新能源富裕時段電力供大于求，火電壓出力問題更加尖銳;另一方面是負荷尖峰疊加新能源小發(fā)方式下，電力供應嚴重不足。沒有合適的市場機制，電力系統(tǒng)有效容量和電量之間失衡的問題將更加突出。
造成這幾輪電煤供應緊缺的直接原因是用電負荷和電煤需求快速上升，背后的根本原因是煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈的宏觀管理薄弱、市場機制不順、煤電企業(yè)抗風險能力差，導致電煤供應鏈十分脆弱，無法有效滿足電力需求增長。這一輪電煤供應緊張局勢，與過去30年里反復出現(xiàn)的煤電“頂牛”現(xiàn)象并無本質差異。
認真梳理分析歷次緩解煤電“頂牛”矛盾的主要政策，無論是調整燃煤電價、干預長協(xié)煤和市場煤價格，還是臨時增加鐵路運力、暫時干預進口，多是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治標舉措。加快推進煤電戰(zhàn)略性重組或有助于從根本上解決煤炭與電力行業(yè)利益不一致、增強煤電產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性與抗風險能力、促進國有資本優(yōu)化布局、建立世界一流能源企業(yè)，不失為破解煤電“頂牛”矛盾的合理選擇。
從煤電產(chǎn)業(yè)鏈來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、提高發(fā)展協(xié)同性與規(guī)模經(jīng)濟性的現(xiàn)實選擇。在現(xiàn)有煤炭和電力行業(yè)政策體系和改革框架下，當前乃至未來一段時期內兩大行業(yè)的價格“頂牛”矛盾難以調和。戰(zhàn)略性重組可將外部的行業(yè)矛盾進行企業(yè)內部化處理，在企業(yè)內部建立煤炭和發(fā)電兩大板塊的利益共享和風險對沖分擔機制，不僅有助于大大降低談判協(xié)調等交易成本，也有利于煤炭和煤電企業(yè)形成長期穩(wěn)定的煤炭供需關系、有效平抑煤炭的價格波動，還有利于擴大企業(yè)自營的煤炭生產(chǎn)和發(fā)電裝機規(guī)模、進一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟性，兩大行業(yè)的短板將變成優(yōu)勢。
從供給側結構性改革來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是消除煤炭與電力企業(yè)重復建設、化解過剩產(chǎn)能的合理選擇。自我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，煤炭和電力消費增速明顯放緩，煤炭和煤電都曾出現(xiàn)過不同程度的產(chǎn)能過剩。戰(zhàn)略性重組有利于提升煤炭和煤電的行業(yè)集中度，有效遏制兩個行業(yè)多個市場主體“跑馬圈地”的盲目擴張行為，最大程度減少重復投資，有力推進去除煤炭和煤電過剩產(chǎn)能，使兩個行業(yè)的產(chǎn)能利用率、發(fā)展質量和效益回到正常合理水平。
從國有資本布局來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是能源行業(yè)國有資本減少同業(yè)惡性競爭、增強戰(zhàn)略性與支撐性保障功能的必然舉措。當前，我國煤炭和電力行業(yè)資產(chǎn)的國有比重均在70%左右，但存在分散廣、主體多、發(fā)展參差不齊，甚至彼此惡性競爭的情況。戰(zhàn)略性重組作為煤炭和電力兩個行業(yè)國有資本戰(zhàn)略布局優(yōu)化的手段，不僅有利于解決煤炭和煤電國有企業(yè)同業(yè)惡性競爭帶來的效率和效益問題，更將推動該領域的國有資本向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的能源領域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢能源企業(yè)集中，進一步發(fā)揮國有能源經(jīng)濟對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐保障作用。
從開展國際貿易來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)獲得更大國際影響力和定價權、更好地利用國際國內兩種資源的重要措施。我國目前每年的煤炭進口量超過3億噸，高居世界首位，但進口煤炭的煤電企業(yè)繁多，煤炭貿易的定價權尚未有效掌控。戰(zhàn)略性重組不僅有利于煤電企業(yè)整合和合理控制進口需求，增強對國外煤炭生產(chǎn)商、貿易商的議價權和影響力，也有利于煤電企業(yè)合理安排內部的煤炭生產(chǎn)和供應，在國際煤市漲價時少進口多自產(chǎn)、跌價時多進口少自產(chǎn)。
從煤電節(jié)能減排來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤炭和電力企業(yè)走出生存困境、控制碳排放、實現(xiàn)煤炭資源清潔高效和高附加值利用的必要舉措。在過去的二三十年里，我國煤炭和發(fā)電企業(yè)始終處于交替陷入困境的發(fā)展階段，生存壓力普遍巨大，可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和發(fā)電企業(yè)克服各自的資源和技術短板，形成穩(wěn)定的贏利能力，走出“救亡圖存”的思維模式和行為方式。真正有意愿落實碳達峰、碳中和目標，積極推動煤電能源低碳清潔高效利用，在保障低碳清潔能源電力系統(tǒng)安全運行的前提下，提升煤電機組靈活性，強化和完善能源消費總量和強度雙控制度，合理分解能耗雙控目標并嚴格目標責任落實。真正有能力在煤炭資源開發(fā)利用的全環(huán)節(jié)上下功夫，充分發(fā)掘煤炭作為清潔高效燃料和高附加值原料的功能和價值，實現(xiàn)煤矸石、粉煤灰等副產(chǎn)品的循環(huán)經(jīng)濟利用。同時，在保障能源安全方面，未來一段時間，煤炭基本能夠實現(xiàn)自給自足，在一次能源中占有主體地位，要繼續(xù)發(fā)揮好煤炭的“壓艙石”作用;而煤電以近50%的裝機比例，支撐了二次能源——電力需求75%的高峰負荷。清潔煤電目前是可再生能源電力發(fā)展的主要調節(jié)支撐力量，繼續(xù)做好煤電的清潔高效利用，充分釋放煤電保障電力、熱力安全穩(wěn)定供應的“穩(wěn)定器”作用。
從培育世界一流企業(yè)來看，煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組是煤電企業(yè)形成全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢、建設具有國際競爭力的綜合能源集團的理性選擇。當前，我國有10余家煤炭和發(fā)電企業(yè)入圍世界五百強，還有大量的地方性煤炭和發(fā)電企業(yè)，存在多而不大、大而不強、大而不優(yōu)等問題。戰(zhàn)略性重組有利于煤炭和電力行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)整合資源、形成合力，形成“東方不亮西方亮”的資產(chǎn)組合，打造上下游互補、協(xié)同的全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，提升“聯(lián)合出海”能力和海外資產(chǎn)運營管理水平，打造國際一流的能源集團。
煤電企業(yè)戰(zhàn)略重組的對策
新形勢下，要加快煤電行業(yè)戰(zhàn)略性重組，通過煤電企業(yè)相互持股、參股、控股或者全資等方式實現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營，必須以實現(xiàn)“1+1>2”的重組效果為目標，高度重視和防范可能導致“組而不合”“大而不強”“強而不優(yōu)”等問題的潛在風險，切實做好以下五個方面工作：
一是堅持以市場配置為原則，避免行政性“拉郎配”。要充分理解和尊重企業(yè)意愿，通過完善相關行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展政策措施，以平等協(xié)商、依法依規(guī)的形式引導和激勵企業(yè)自愿、自主參與重組。
二是注重分類施策、因企施策，注重發(fā)揮多種資本重組方式的靈活性與適用性。針對中央企業(yè)和地方在役煤礦、煤電企業(yè)，要進一步放開對優(yōu)勢煤炭和電力企業(yè)的行業(yè)、所有制、所在地等方面的限制，通過資本注入、股權置換、兼并合并、股權劃撥等方式推進煤炭和電力企業(yè)的戰(zhàn)略性重組。
三是尊重行業(yè)客觀發(fā)展規(guī)律，注重發(fā)揮資源互補和專業(yè)協(xié)同效應。戰(zhàn)略性重組要在充分考慮煤炭、煤電的生產(chǎn)管理特點和技術經(jīng)濟特性的基礎上，通過一體化經(jīng)營、專業(yè)化管理和協(xié)同化運作，有效提升重組企業(yè)的發(fā)展質量、效率和動力。
四是尊重企業(yè)文化差異，通過文化創(chuàng)新和黨的領導形成統(tǒng)一的凝聚力、向心力和發(fā)展合力。戰(zhàn)略性重組要高度重視煤炭和煤電企業(yè)由于各種歷史原因和現(xiàn)實條件形成的文化差異，通過文化創(chuàng)新、加強黨的領導和建設，扎實推進重組企業(yè)在經(jīng)營理念、核心價值觀、發(fā)展思路等方面的融合貫通和協(xié)調統(tǒng)一。
五是注重防范市場壟斷風險，有效發(fā)揮市場競爭在資源優(yōu)化配置中的決定性作用。戰(zhàn)略性重組要積極引導優(yōu)勢企業(yè)重組弱勢企業(yè)，形成一批規(guī)模和競爭力大體相當?shù)拇笮兔弘娖髽I(yè)，避免產(chǎn)生對市場具有巨大支配力的“巨無霸”企業(yè)。要持續(xù)完善煤炭和電力市場機制，使重組企業(yè)通過有效競爭不斷提升科學決策水平、價值創(chuàng)造能力和經(jīng)營管理績效。
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