2020年最后一天，生態(tài)環(huán)境部給碳市場送了一份厚禮。
2020年12月31日，生態(tài)環(huán)境部正式公布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），這標志著歷時十年之久的中國碳交易試點終于走向全國一統(tǒng)。2021年2月1日，該試行辦法正式生效。
在《辦法》公布之后，生態(tài)環(huán)境部接連公布《納入2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》和《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》。發(fā)電行業(yè)作為首批參與全國碳排放交易的行業(yè)，將率先面對碳配額帶來的約束和機會。
早在2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，標志著我國碳排放交易正式啟動。北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市等七省市陸續(xù)開啟了碳排放交易的試點工作。
從1997年的《京都議定書》開始，世界主要經(jīng)濟體都開始為控制溫室氣體排放不斷努力。2015年12月，《巴黎協(xié)定》在巴黎氣候變化大會上通過；2016年，《巴黎協(xié)定》正式簽署。作為締約方之一，中國的碳排放交易也進入了新的篇章。
發(fā)電行業(yè)是中國碳排放的絕對主力，占全國碳排放的40%以上。隨著碳市場交易的推進，以及政策端對發(fā)電行業(yè)碳排放約束的收緊，中國的電力市場結(jié)構(gòu)也將隨之嬗變。
正式啟動的全國碳市場經(jīng)歷了怎樣的波折？對于市場參與者來說，現(xiàn)行碳市場存在哪些不足？中國的發(fā)電行業(yè)又會因此產(chǎn)生哪些變化？
“碳中和”是全國碳市場催化劑
“30·60”碳目標是全國碳市場啟動的催化劑。
2011年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》之后，深圳率先在2013年啟動了碳排放交易的試點；2014年，國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，提出推動建立全國碳排放交易市場；2017年國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，全國碳市場進入議事日程。
與7個地區(qū)分散試點的狀態(tài)不同，全國碳市場無疑更具系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。相對獨立的碳交易市場存在系統(tǒng)獨立、重復投資、重復建設(shè)，以及碳匯、碳抵消機制不通用等問題。同時，碳交易價格和資源配置功能都需要在一定的市場規(guī)模下才能發(fā)揮作用。
故此，在“30·60”碳中和的大目標下，全國性碳市場建設(shè)迫在眉睫。
除發(fā)電之外，國內(nèi)碳排放的主要行業(yè)還包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等7個行業(yè)。雖然試點地區(qū)往往包含了多個二氧化碳排放重點行業(yè)，但從實際效果來看，并非納入的行業(yè)越多越好。
以北京為例，去年甚至有整月交易量幾乎為0的時間段，而每到5~7月（履約期臨近），各地就會出現(xiàn)交易高峰。其他試點地區(qū)也有類型的情況，說明市場交易還是以履約驅(qū)動為主。
“發(fā)電行業(yè)是目前國內(nèi)二氧化碳排放最多的行業(yè)。”北京中創(chuàng)碳投科技公司副總經(jīng)理郭偉告訴《能源》雜志記者，“而且發(fā)電行業(yè)的產(chǎn)品比較單一，排放檢測更便利。所以自然成為了首批進入碳市場的行業(yè)?！?/p>
根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報告2020》，2019年全國單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約838克/千瓦時。2020年全國火電發(fā)電量5.28萬億度，對應(yīng)的是大約44億噸二氧化碳排放量。率先將發(fā)電行業(yè)納入碳市場，不僅是低成本減碳的重要途徑，而且可以推動淘汰低效燃煤電廠，促進發(fā)電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。
對于發(fā)電企業(yè)來說，碳配額直接影響到發(fā)電量（收入）和成本，對企業(yè)在經(jīng)濟效益上的影響更加直接，能有效地改變履約驅(qū)動的交易情況。而且考慮到發(fā)電行業(yè)碳排放的巨大份額，先進行發(fā)電行業(yè)的碳排放權(quán)交易，可以為未來全國更大范圍的碳排放權(quán)交易打下堅實的基礎(chǔ)。
與世界上絕大多數(shù)國家的碳交易模式不同，中國沒有設(shè)定碳排放總量上限，而是建設(shè)了一個類似“排放績效系統(tǒng)”。這實際上給發(fā)電企業(yè)更多時間來采取措施減少碳排放強度。最終，減排成本低的企業(yè)可以依靠自身技術(shù)措施減少排放；而減排成本高的企業(yè)只能少減排或者不減排，通過購買額度來實現(xiàn)減排目標。
在這一過程中，碳市場中自然就會涌現(xiàn)出大量的市場機遇，尤其是對于低碳、甚至是零碳的電源。
低碳電源新機遇
如前文測算，火電全行業(yè)的碳配額大約為40億噸。如果按照試點區(qū)域5%配額進入交易平臺，那么全國碳市場的單一年份交易規(guī)模就可以達到2億噸。生態(tài)環(huán)境部此前公開表示，截至2020年8月，我國試點省市碳市場累計成交量超過4億噸，累計成交額超過90億元。未來隨著市場規(guī)模的擴大，碳價有可能比試點區(qū)域的平均價格大幅度提高，最高市場規(guī)模甚至有可能達到400億元（以碳價200元/噸計算）。
如此巨大的市場，會誕生出大量的新機遇。對發(fā)電行業(yè)來說，首先利好的就是低碳或是零碳電源機組。
隨著配額有償分配的展開、交易比例擴大，加上其他行業(yè)的進入，預計碳價會不斷提高，進而增加火電機組的運營成本。
在現(xiàn)行規(guī)則中，管理部門為鼓勵燃氣機組發(fā)展，在燃氣機組配額清繳中規(guī)定，當燃氣機組經(jīng)核查排放量不低于核定的免費配額量時，其配額清繳義務(wù)為已獲得的全部免費配額量；當燃氣機組經(jīng)核查排放量低于核定的免費配額量時，其配額清繳義務(wù)為與燃氣機組經(jīng)核查排放量等量的配額量。
也就是說，燃氣機組的碳排放對行業(yè)不會產(chǎn)生強約束。這可能使得碳價難以大幅度上漲，但對于天然氣發(fā)電來說卻是極大的利好。
雖然如此，但也有專家認為天然氣發(fā)電相比燃煤發(fā)電本就有較低的碳成本。在未來電力現(xiàn)貨市場成熟的情況下，燃氣機組結(jié)合較高的碳收益會比燃煤機組有巨大的優(yōu)勢。
歐洲碳市場經(jīng)驗或許會對中國燃氣機組未來的發(fā)展有一定借鑒意義。2021年2月1日，歐洲能源交易所（EEX）的EUA（歐盟碳配額）期貨價格為33歐元/噸。以煤電的碳排放強度為800g~1000g二氧化碳/度來計算，煤電機組的碳成本在0.03歐元/度左右，大約是0.235元/度。
這個數(shù)字不僅本身看起來就足夠高，而且根據(jù)歐盟碳市場配額分配，電力部門將全部通過拍賣獲得碳配額。也就是說碳成本將出現(xiàn)在每一度煤電發(fā)電量中。所以，在歐洲部分電力市場的調(diào)度優(yōu)先次序中，天然氣發(fā)電已經(jīng)全面比煤電便宜了。從這一角度來看，嚴苛的碳排放限制、高昂的碳價正是歐洲去煤電的底氣。
除了火電，可再生能源發(fā)電在未來的碳市場中也將獲得更多的商機。
首先，對于發(fā)電企業(yè)來說除了對火電廠改造增加效率、推進CCUS、使用高質(zhì)量煤炭外，投資風電、光伏等可再生能源是減少整個發(fā)電企業(yè)碳排放的最佳手段了。
其次，在中國發(fā)展了多年的國家核證自愿減排量（CCER）會是可再生能源參與碳市場的另一個重要途徑。
2012年國家發(fā)改委印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家核證自愿減排量（CCER）制度開始啟動。CCER是經(jīng)備案，并在國家注冊登記系統(tǒng)中登記，單位以“噸二氧化碳當量”計算，在經(jīng)國家主管部門備案的交易機構(gòu)內(nèi)進行交易。
《辦法》明確規(guī)定了“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。相關(guān)規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部另行制定。用于抵銷的國家核證自愿減排量，不得來自納入全國碳排放權(quán)交易市場配額管理的減排項目。”
2020年全國火電發(fā)電量5.28萬億度，對應(yīng)大約40億噸二氧化碳排放量。也就是說，僅發(fā)電企業(yè)的碳市場，每年CCER消耗量就有2億噸。以1000度電約等于1噸CCER計算，也就是2000億度電。未來CCER無疑會成為全國碳排放權(quán)交易市場中的重要部分。
但如此重要的CCER目前正處于暫停審批的狀況。這又是因為什么呢？
待完善的碳交易
CCER是中國在成熟碳市場建立之前的減排路徑之一。
“《京都議定書》中引入了清潔發(fā)展機制（CDM）這種靈活的履約機制，而中國很早就啟動了CDM項目的開發(fā)，并且發(fā)展為主要的供應(yīng)國。”郭偉說。
CDM的核心內(nèi)容是允許其締約方即發(fā)達國家與非締約方即發(fā)展中國家進行項目級的減排量抵消額的轉(zhuǎn)讓與獲得，從而在發(fā)展中國家實施溫室氣體減排項目。也就是說，有減排需要的一方，可以通過購買CDM實現(xiàn)自身的減排目標。
截至2014年，中國注冊的CDM項目接近4000個，年減排量超過6億噸，超過全球CDM總量50%。但隨著《京都議定書》第一承諾期在2012年到期，依托于《京都議定書》的CDM項目也開始大規(guī)模終止。中國開始探索本國的減排抵消制度。
2012年國家發(fā)改委印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家核證自愿減排量（CCER）制度開始啟動。
可以說，CCER是對CDM中國化的產(chǎn)物?！暗?017年CCER項目就被國家主管部門暫緩受理了?！饼堅矗ū本┨假Y產(chǎn)管理技術(shù)有限責任公司碳資產(chǎn)業(yè)務(wù)部姚艷霞對《能源》雜志記者說，“目前業(yè)內(nèi)普遍認為，盡快恢復CCER是完善全國碳排放權(quán)交易市場的重要一環(huán)?！?/p>
2017年，國家發(fā)改委發(fā)布公告稱：“為進一步完善和規(guī)范溫室氣體自愿減排交易，促進綠色低碳發(fā)展，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，我委正在組織修訂《暫行辦法》。即日起，我委暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構(gòu)、交易機構(gòu)備案申請。”
有業(yè)內(nèi)專家認為早期CCER審批沒有更多地考慮到碳排放權(quán)交易，是發(fā)改委暫停CCER的重要原因。
2012年出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》時，國內(nèi)碳排放市場尚未啟動，因此在CCER的審批中，并沒有很好的考慮到未來碳排放權(quán)交易的使用。從《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》印發(fā)的通知來看，CCER當初是為了保障自愿及安排活動有序開展，調(diào)動社會積極性，為碳排放交易積累經(jīng)驗而施行的。
所以，CCER沒有很好的在各地試點市場進行使用，部分地區(qū)甚至還有地區(qū)的核證自愿減排量，例如福建林業(yè)碳匯（FFCER）、廣東碳普惠核證自愿減排量（PHCER）等。
從CCER已簽發(fā)的項目來看，不僅有大量的光伏、風電、水電等項目，還有天然氣發(fā)電、瓦斯發(fā)電，甚至還有部分熱電聯(lián)產(chǎn)項目。顯然，2012年對于自愿減排的標準已經(jīng)完全不適用于當下的國內(nèi)實際情況。
CCER以何種方式、何時重啟，是全國碳排放權(quán)交易市場待完善的一個部分。根據(jù)前文測算，風電、光伏的CCER未來很可能處于供需失衡狀態(tài)，在CCER的管理辦法正式出臺之前，對于CCER或者可再生能源參與碳市場的方式尚無定論。
“事實上，目前的碳排放權(quán)交易還有很多需要補充的地方。”業(yè)內(nèi)專家說。
例如說企業(yè)碳配額如何發(fā)放，全國各省能否統(tǒng)一時間發(fā)放，就是一個不小的問題。姚艷霞說：“既然是全國統(tǒng)一的市場，那么企業(yè)拿到配額的時間就應(yīng)該盡可能地保持一致。這樣才能更好地保證全國市場的有序開展?！?/p>
隨著碳排放權(quán)交易市場不斷完善，意味著火電的“緊箍咒”也越來越緊。那么對于火電來說，碳市場的來臨到底意味著什么？
火電“緊箍咒”
碳負擔毫無疑問是發(fā)電企業(yè)最為擔心的問題。
從7個碳排放權(quán)交易試點的推進情況來看，國內(nèi)碳價格還處于低位。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，我國試點地區(qū)碳價平均水平只有22.5元/噸。前文所述的履約推動交易，是碳流動性低、價格低的主要原因。
在試點地區(qū)中，有發(fā)電企業(yè)透露，火電廠的配額不僅夠用，還可以拿到市場上進行交易，成為收益來源。這樣的話，碳排放不僅不會增加發(fā)電企業(yè)的成本，反而擴大了收入。
那么這種情況在全國碳市場中會怎樣呢？
有專家認為，目前的《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》還沒有形成對發(fā)電企業(yè)的強約束?！艾F(xiàn)在的配額設(shè)定可以說是多方博弈的結(jié)果，對發(fā)電企業(yè)，尤其是火電企業(yè)還沒有形成強有力的約束?！?/p>
例如說，根據(jù)配額設(shè)定與分配的實施方案，火電廠在配額清繳相關(guān)工作中設(shè)定的配額履約缺口上限是核查排放量的20%。
對火電成本構(gòu)成壓力的另一大因素是配額的分配方式。根據(jù)《辦法》，“碳排放配額分配以免費分配為主，可以根據(jù)國家有關(guān)要求適時引入有償分配?！币簿褪腔痣娖髽I(yè)不需要付出成本就可以獲得碳排放額度。這無疑大大減少了企業(yè)額外支付碳成本的可能性。
“由于30萬機組的物理減排潛力更大，減排成本更低，因此，這些機組可以通過更大程度的主動減排，滿足排放限制要求，某些條件下還能夠略微增加發(fā)電量，甚至獲得利潤?！弊繝柕颅h(huán)境研究（北京）中心主任張樹偉對《能源》雜志記者說?！斑@倒是完全正常甚至合理的，因為在這種績效交易系統(tǒng)中，機組的損益強烈地取決于配額的發(fā)放，只要整體減排實現(xiàn)了，那么對機組的伴生影響必須考慮歷史公平性的問題。當然，目前來看，當前的市場安排對整體煤電行業(yè)利潤的影響很小，大概在總利潤的1%左右。”
由于全國碳排放權(quán)交易市場還處在早期，因此業(yè)內(nèi)專家普遍認為類似拍賣的有償配額發(fā)放很難在近期實現(xiàn)。“現(xiàn)在全國碳市場最主要的任務(wù)是讓相關(guān)企業(yè)盡早入場、熟悉規(guī)則，而不是一開始就給大家?guī)砗艽蟮某杀緣毫??！?/p>
這種對于發(fā)電企業(yè)的弱約束可能會讓企業(yè)在短時間內(nèi)感受不到碳排放權(quán)交易帶來的壓力。事實上，《能源》雜志記者咨詢了相關(guān)火電廠人士后發(fā)現(xiàn)，目前電廠還沒有相關(guān)正對性的措施。火電廠內(nèi)部人士坦言，目前的碳排放約束很寬松，企業(yè)沒有實際行動。“也許未來會是個問題，但現(xiàn)在還沒影響?！?/p>
電價與碳價正相關(guān)
與世界上絕大多數(shù)國家采取的碳交易模式不同，中國沒有設(shè)定絕對的碳排放總量上限?，F(xiàn)階段，碳成本對企業(yè)的影響有限，電價上漲的壓力自然也小得多。
另一方面，由于目前只有發(fā)電企業(yè)參與市場，免費額度的多少就至關(guān)重要?！叭绻赓M配額很高，只需要釋放很有限的減排潛力，企業(yè)通過減排、增加發(fā)電量實現(xiàn)利潤最大化；如果免費配額接近了其減排的物理極限，那么無論碳價格上升到多高，由于缺乏減排潛力，碳市場將無法實現(xiàn)平衡。因此，碳市場價格在某些區(qū)間之外，可能會快速上漲，對減排成本高度敏感?！睆垬鋫フf。
卓爾德環(huán)境研究（北京）中心對碳市場中碳價與電價的變化進行了模擬情景測算。在發(fā)放排放總量75%配額的情況下，市場形成了200元/噸的碳價格。但是，機組并不會在很大程度上通過減少發(fā)電量減少排放，因此電力價格幾乎不會上漲。
但是如果隨著配額發(fā)放的收緊，免費額度逐漸逼近機組的最大減排潛力。那么碳價會陡然上升，電力價格也會隨之增加。特別是在電力需求沒有大幅度減少的情況下，機組也無法通過減少發(fā)電量來滿足排放限額。
在現(xiàn)行碳排放權(quán)交易市場和發(fā)電企業(yè)配額分配制度下，部分機組的度電碳成本可能高于度電利潤。在這種情況下，一方面碳價格會下降，另一方面電力供給相應(yīng)減少，會出現(xiàn)電價上漲的趨勢。一旦價格逆轉(zhuǎn)，機組會再度開機，碳價與電價最終實現(xiàn)動態(tài)平衡。
多項研究成果顯示，在目前乃至未來一段時間，在配額免費發(fā)放的方式下，預計碳價很難突破200元/噸。2019年，全國單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約838克/千瓦時。以200元/噸的碳價計算，度電碳成本大約是0.1676元。但考慮到至少75%的免費碳排放額度，實際上0.1676元/度的碳成本會被均攤掉很多，實際度電碳成本只有不到0.04元/度。當然，這一測算是基于電價完全沒有傳導下的情況。
“目前來看，全國碳市場的啟動大于約束?！鄙鲜鰧＜艺f，“盡快地讓各個行業(yè)進入碳交易市場、熟悉碳交易，遠比立刻對重點行業(yè)實行嚴格的碳排放限制更為重要?！?/p>
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