一、“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行的基本成就
在“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，自2016年以來，我國《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指導全國電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，支撐了國民經濟發(fā)展的電力需求。主要成就有：一是電力實現(xiàn)了高質量發(fā)展。體現(xiàn)在發(fā)電供應能力持續(xù)增強;電網(wǎng)結構不斷堅強;電力系統(tǒng)運行更加安全可靠，沒有發(fā)生大面積停電事故;輸配電價定價機制得以建立，電力市場定價機制初步確立;電力普遍服務水平有新的提高，電力營商環(huán)境持續(xù)改進，電力用戶獲得感普遍提升。二是電力結構發(fā)生根本性變化，向高效、低碳、清潔化方向快速轉變。煤電裝機占比持續(xù)減少，近五年火電占比每年下降約2個百分點，至2019年6月底，我國煤電(含煤矸石)裝機10.2億千瓦，占總裝機比重為55.4%，30萬千瓦及以上煤電機組占比達80%以上，供電煤耗降低至307克/千瓦時。我國清潔能源發(fā)電裝機約8.2億千瓦，占總裝機比重44.6%，其發(fā)展速度領跑全球。三是電力行業(yè)環(huán)保成效明顯，助力大氣環(huán)境質量改善。全國80%以上煤電機組進行了超低排放改造，二氧化硫、氮氧化物及粉塵排放水平達到或超過了國家標準，居世界領先水平。電能替代散煤鍋爐取得了重大成就，使得工業(yè)能源消費結構向清潔化方向發(fā)展，大大減少了污染物的排放。
二、電力發(fā)展過程中應引起重視的問題
回顧“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃得到落實并取得明顯成績的同時，也伴生了一些新的情況與問題。
(一)產能過剩情況在不斷加重
2018年，納入全國可靠性統(tǒng)計口徑的發(fā)電機組等效可用系數(shù)為92.3%，按此計算，機組平均可利用小時達8000小時。按煤電實際運行系數(shù)為75%計算，煤電運行小時數(shù)應為6570小時。全國30個省市煤電機組實際平均利用小時為4724小時，煤電利用小時最高的是河北省，為5349.91小時，最低的是云南省，為1763.10小時。最先進的超臨界及以上煤電機組年平均利用小時為4762小時。全國煤電機組實際平均利用小時與平均可利用小時之比僅為59.1%。產能利用率是一個很重要的指標，它直接關系到企業(yè)生產成本的高低。云南省煤電企業(yè)在這樣低的產能利用率情況下，其經營已陷入嚴重困境。雖然電力不能簡單地用一般制造業(yè)與公用事業(yè)的產能利用率來評判其經濟性，但是電力畢竟是商品，影響著社會生產成本和社會民生，經濟性是不可回避的一個問題。
(二)電網(wǎng)運行的可靠性與經濟性失衡比較嚴重
截至2018年底，我國220千伏以上輸電線路長度為73.34萬公里，變電容量40.23億千伏安。輸變電設備年度平均等效可用系數(shù)在99%以上。但設備產能的利用率即使在高峰時段也僅在60%左右，大部分時間運行在30%～40%，有的甚至更低。即使如浙江省電力公司這樣經濟效益比較好的電網(wǎng)企業(yè)，2018年凈資產收益率也僅為5%，總資產收益率僅為2.65%，遠低于同期銀行貨款利率。電網(wǎng)設備以高可靠性和低產能利用率保障了電網(wǎng)的安全性，但與經濟性失衡比較嚴重。
(三)電網(wǎng)信息壟斷影響著電力規(guī)劃的制訂與落實
電力規(guī)劃的職責屬于政府，由政府組織制訂規(guī)劃，并負責規(guī)劃的執(zhí)行情況進行事中監(jiān)管、事后評估與總結，如有必要適時作出調整。由于政府電力管理部門人力有限，也缺少專業(yè)人才，規(guī)劃所需要的信息材料主要由電網(wǎng)企業(yè)提供。大部分省市的電力規(guī)劃藍本是由電網(wǎng)企業(yè)提供，政府組織專家審查并提出意見，略經修改后批準執(zhí)行。因此，電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃制訂中的影響力很大，規(guī)劃必然更多體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)自身的利益。
(四)東部電力增長率已低于中西部電力增長率
2018年，全國有廣東等14個省份全社會用電量超過2000億千瓦時，14個省份合計用電量49467億千瓦時，占全國全社會用電量的71.7%;對全國用電量增長的貢獻率為70.6%。2018年全國平均用電增速為8.5%，其中有15個省份超過全國平均水平，而且基本上都是中西部省份?？梢?，中西部地區(qū)的電力發(fā)展不平衡性正在扭轉，這將對長期以來實施“西電東送”的規(guī)劃思路帶來影響。
(五)電力與其他能源發(fā)展缺乏協(xié)調性
電力是由一次能源轉換而來，煤、氣、核等一次能源轉換成電力，其能量利用效率取決于轉換方式和轉換技術。煤電的能量轉換效率一般在35%～45%;天然氣聯(lián)合發(fā)電效率一般在55%～60%;核電的核能轉換效率在30%～35%左右。風能、太陽能發(fā)電的能量轉換效率則更低，一般在20%以下?？梢?，電能是諸多一次能源經過復雜過程轉換并付出經濟代價而來的清潔能源，它應當用于最需要最有價值的生產和生活之中。應當堅持因地制宜、宜氣則氣、宜電則電的原則，不能是高能低用。譬如，東北、西北地區(qū)的冬季氣溫很低，用熱泵等技術供熱，其電熱轉換效率很低;直接用電加熱取暖難以達到標準室內溫度。
三、關于“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃工作的幾點建議
(一)盡快組織修訂《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導則》《電網(wǎng)調度管理條例實施辦法》等技術標準和規(guī)范性文件
根據(jù)《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導則》，在正常運行方式下，對不同的電力系統(tǒng)，按功角判據(jù)計算的靜態(tài)穩(wěn)定儲備系數(shù) (Kp)應為15%~20%，按無功電壓判據(jù)計算的穩(wěn)定儲備系數(shù)(Kv)為10%～15%。在事故后運行方式和特殊運行方式下，Kp不得低于10%，Kv不得低于8%。根據(jù)《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評價導則》規(guī)定“在區(qū)域最大負荷或最大斷面潮流下，正常方式或檢修方式的區(qū)域負荷有功功率裕度應大于8%，“N-1”故障后的區(qū)域負荷有功功率充裕度應大于5%”?！峨娋W(wǎng)調度管理條例實施辦法》規(guī)定“電網(wǎng)的總備用容量不宜低于最大發(fā)電負荷的20%”。按照上述行業(yè)標準，如果按備用系數(shù)8%計算，僅浙江電網(wǎng)，系統(tǒng)備用容量需要400~650萬千瓦左右。從現(xiàn)在的電力系統(tǒng)規(guī)模、發(fā)輸電設備的可靠性、電源結構與布局、電網(wǎng)構架與互聯(lián)、系統(tǒng)智能化水平、系統(tǒng)在故障擾動時的“自愈”能力、電力安全與經濟等關系的實際情況看，按舊的觀念和老的行業(yè)標準規(guī)定的備用容量進行電力規(guī)劃或電力調度，無疑會造成極大的過度投資和極低的運行效率，這也是當前電力行業(yè)產能利用率低的主要原因之一，已不適合當今電力系統(tǒng)實際情況。因此，建議盡快訂《電力系統(tǒng)穩(wěn)定導則》(DL755-2001)、《電網(wǎng)調度管理條例實施辦法》《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評價導則》等標準和規(guī)范性文件。
(二)應關注中西部與東部經濟和電力發(fā)展不平衡正在縮小的情況
一是中西部與東部沿海地區(qū)經濟發(fā)展不平衡度的縮小對電力增長率的影響已經顯現(xiàn)。“十三五”期間，東部沿海地區(qū)的電力電量消費水平已達到發(fā)達國家平均水平，其增長率預計會處于較低的個位數(shù)水平。二是東部可再生能源開發(fā)程度相對較低，特別是海上風電、分布式太陽能發(fā)電和生物質發(fā)電，具有較大開發(fā)利用空間。三是跨省區(qū)交直流特高壓輸電基本不參與調峰等輔助服務，對受端電網(wǎng)運行影響很大。四是隨著可再生能源發(fā)電成本不斷下降，其上網(wǎng)電價已接近煤電上網(wǎng)價格。如果通過特高壓輸電從西北、北方地區(qū)向華東等沿海地區(qū)輸入可再生能源電力，其電能損耗與輸電成本均很高，已逐步失去價格競爭優(yōu)勢。建議研究調整“西電東送”規(guī)劃思路，以免資源配置失去優(yōu)化，降低電力資產使用效率。
(三)應研究電網(wǎng)投資等對輸配電成本影響的相互關系
現(xiàn)行省級電網(wǎng)企業(yè)輸配電準許收入的計算方法是：準許收入=準許成本+準許收益+價內稅金;準許成本=基準期準許成本+監(jiān)管周期新增(減少)準許成本。監(jiān)管周期新增準許成本，指規(guī)劃新增輸配電固定資產投資額轉為用于計提折舊的新增輸配電固定資產原值。由此可見，規(guī)劃新增輸配電資產越大，則電網(wǎng)企業(yè)收入越多。這驅動電網(wǎng)企業(yè)將輸配電資產盡量做大，以獲取更多的利益。現(xiàn)行電價政策要求，“規(guī)劃新增輸配電固定資產投資額，按照有權限的政府主管部門預測的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計劃，并根據(jù)固定資產投資增長應與規(guī)劃電量增長、負荷增長、供電可靠性相匹配的原則統(tǒng)籌核定。”這一規(guī)定非常原則性，沒有可操作性。為使規(guī)劃更趨科學性，建議政府部門組織研究電力發(fā)展規(guī)劃投資與電力電量增長、電力可靠性之間的相互關系;并由有實力的第三方機構進行“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃的落實情況評估和“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃的起草。
(四)應當助力電力體制改革
“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃應明確，將增量配電改革試點企業(yè)的電力規(guī)劃，納入到省級及以下電力發(fā)展總體規(guī)劃中，并在政府監(jiān)管機構的監(jiān)督下落實規(guī)劃的實施，以防止電網(wǎng)企業(yè)借助壟斷地位阻礙電力市場主體進行電網(wǎng)接入、增容擴業(yè)，保障獨立售電企業(yè)等市場主體正常參與市場交易和經營。規(guī)劃要明確保障社會民間電力投資企業(yè)建設的發(fā)電項目的電網(wǎng)接入系統(tǒng)要按主體工程進度適時投運，保證發(fā)電項目按時投產并網(wǎng)發(fā)電，真正做到無岐視開放電網(wǎng)。應研究讓社會力量開發(fā)分布式能源的發(fā)展規(guī)劃政策。分布式能源有諸多優(yōu)勢，是未來能源電力發(fā)展的大趨勢，是電力市場化改革的重要內容，電力規(guī)劃應當滿足并促進分布式能源的發(fā)展。當前，由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，以綜合能源服務為抓手，以分布式能源為切入點，正悄然進入電網(wǎng)以外的能源市場，與社會能源企業(yè)爭利明顯，在一定程度上限制了社會企業(yè)開發(fā)分布式能源，阻礙了分布式能源發(fā)展。“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃應當體現(xiàn)電改9號文件精神，推進電力市場化改革不斷深入。
(五)應著力促進電力向高效、清潔、低碳方向發(fā)展
由于資源稟賦和煤炭價格等優(yōu)勢，我國以煤電為主的狀況短期內難以轉變。但是，“十四五”期間必須堅持以清潔能源逐步替代煤電。對新規(guī)劃煤電機組要根據(jù)當?shù)仉娋W(wǎng)運行情況選型，由于電力結構的持續(xù)調整，煤電機組將越來越多地承擔電網(wǎng)調峰等輔助服務的作用，因此很難在額定負荷工況下長時間連續(xù)運行，超超臨界機組在亞臨界狀態(tài)、甚至超高壓狀態(tài)下運行將是常態(tài)。因此，一味追求新建煤電機組高參數(shù)大容量已不再適合時宜，而應根據(jù)當?shù)仉娫唇Y構和電網(wǎng)運行特點選擇合適參數(shù)的機組，以免“大馬拉小車”而造成浪費。
評論