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王鵬:中國(guó)電力改革何去何從?

能源研究俱樂部發(fā)布時(shí)間:2020-04-16 11:33:36  作者:王鵬

  2015年3月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))出臺(tái)。在實(shí)干與爭(zhēng)辯并行、喜悅與彷徨交織中,過去了五年。

  電力體制改革“知難”“行難”。汲取歷次電力改革的精神財(cái)富,遵循電力系統(tǒng)的物理規(guī)律和電力市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律,很難。體會(huì)全球氣候變化與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的迫切性,意識(shí)到我國(guó)能源轉(zhuǎn)型、能源治理的巨大國(guó)際壓力,謀劃電力改革的配合舉措,很難。認(rèn)清經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的現(xiàn)實(shí),理解地方對(duì)電力行業(yè)改革的實(shí)質(zhì)訴求,更難。

  處于百年未有之大變局,直面內(nèi)憂外患,電力改革已無可退之路。“十四五”關(guān)鍵時(shí)期我們必須統(tǒng)籌電力事業(yè)自身和國(guó)內(nèi)外合作競(jìng)爭(zhēng)復(fù)雜環(huán)境,進(jìn)一步明確和校正電力改革的方向、路徑和節(jié)奏,“動(dòng)體制”,為釋放電力領(lǐng)域生產(chǎn)力,加快能源革命,加快能源治理體系和能力現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定基礎(chǔ)。

  一、我國(guó)電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

  深刻認(rèn)識(shí)和研究我國(guó)電改政策,不能拋開曾經(jīng)的國(guó)發(fā)72號(hào)和2號(hào)文件。上世紀(jì)80年代,面對(duì)改革開放蓬勃發(fā)展、電力嚴(yán)重短缺的局面,國(guó)家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路,1985年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》(國(guó)發(fā)〔1985〕72號(hào)),電力工業(yè)開始探索從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策,缺電局面到90年代中期基本扭轉(zhuǎn)。1996年國(guó)家啟動(dòng)電力行業(yè)政企分開工作,當(dāng)年底成立了國(guó)家電力公司,1998年3月撤銷電力工業(yè)部。針對(duì)電力運(yùn)行中暴露出農(nóng)村電價(jià)高、收費(fèi)亂的突出問題,1998年起國(guó)家迅速推動(dòng)了以城鄉(xiāng)同價(jià)為目的、農(nóng)電改革為保證、農(nóng)網(wǎng)改造為基礎(chǔ)的“兩改一同價(jià)”工作,1999年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見的通知》(國(guó)發(fā)〔1999〕2號(hào))。農(nóng)民是執(zhí)政的群眾基礎(chǔ),2號(hào)文件是著眼國(guó)家發(fā)展大局、立足“三農(nóng)”“得民心”的戰(zhàn)略性決策,其“跳出電力說電力”的思維,對(duì)“十四五”鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成果有十分重要的借鑒意義。

  以“二灘棄水事件”為導(dǎo)火索,針對(duì)發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)不公平、電網(wǎng)運(yùn)行效率低下等突出問題,2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)),實(shí)施“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”,力圖構(gòu)建“政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”。此輪改革改變了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題,但由于改革動(dòng)員不足、利益格局難破,到2006年改革就相對(duì)停滯下來。此后電力發(fā)展矛盾日益積累,社會(huì)各界普遍呼吁改變“半計(jì)劃半市場(chǎng)”的運(yùn)行管理狀況,出臺(tái)發(fā)用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會(huì)和2014年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議后,電力改革方案擬定進(jìn)入快車道,2015年中發(fā)9號(hào)文件得以印發(fā)。

  9號(hào)文件的許多內(nèi)容是在廣大人民群眾的強(qiáng)烈要求,而電力行業(yè)內(nèi)部就改革諸多焦點(diǎn)問題爭(zhēng)論不休、難有共識(shí)的情況下,“兼顧改到位和保穩(wěn)定”的產(chǎn)物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開,明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu),重啟了改革征程,喚起了改革力量,順應(yīng)了“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,奠定了持續(xù)深化改革的基礎(chǔ)。文件明確的28項(xiàng)任務(wù)到現(xiàn)在大多有了明顯進(jìn)展或大體安排,但基于當(dāng)時(shí)的艱難環(huán)境,文件聚焦在機(jī)制建設(shè)、聚焦在“近期”重點(diǎn)任務(wù),對(duì)體制方面的工作未做過多安排;對(duì)“加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系”,也沒有明確非常具體的目標(biāo)場(chǎng)景和完整的實(shí)現(xiàn)方案。

  新電改五年來,社會(huì)各界廣泛參與,幾千家的售電公司成立運(yùn)營(yíng),數(shù)以萬計(jì)的電力用戶直接參與電力交易,電力行業(yè)“神秘面紗”被揭開一角,電力事業(yè)更多地融入到了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中。電力改革取得了歷史性進(jìn)步。

  但是在改革進(jìn)程中,由于對(duì)9號(hào)文件精神實(shí)質(zhì)理解不透,改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系認(rèn)識(shí)不一,部委之間、央地之間協(xié)調(diào)不足,實(shí)操中對(duì)近期改革的重點(diǎn),面對(duì)世情國(guó)情深刻變化的政策導(dǎo)向,出現(xiàn)了一些偏差。重交易規(guī)則編制、輕合格市場(chǎng)主體的培育,重國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、輕中國(guó)問題的剖析,重現(xiàn)貨市場(chǎng)等顯示性工作、輕扎實(shí)的基礎(chǔ)規(guī)章制度建設(shè),重交易中心建立的形象進(jìn)度、輕交易組織信息披露等實(shí)質(zhì)問題的解決,增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量,重電力行業(yè)自身發(fā)展、輕能源轉(zhuǎn)型外部壓力的應(yīng)對(duì),改革重目標(biāo)、輕過程,改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當(dāng)然,這些問題是事物發(fā)展中的存在,說問題不是遮蓋、否定各方面的成績(jī)與努力。

  40多年的電力改革,有兩條基本經(jīng)驗(yàn),一是改革的目標(biāo)取向上,堅(jiān)持服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)總要求,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題;二是改革的方式方法上,以體制變革帶動(dòng)機(jī)制優(yōu)化,抓大放小、抽絲剝繭,逐步從發(fā)電環(huán)節(jié)向核心的電網(wǎng)環(huán)節(jié)和調(diào)度交易職能等縱深領(lǐng)域延伸、突破。

  總體講,可以肯定,5號(hào)文件和9號(hào)文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經(jīng)驗(yàn)沒有運(yùn)用好,目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向不突出,體制改革沒有突破。

  二、電力市場(chǎng)化改革的自我邏輯

  電力既有商品屬性,也有公共品屬性。電力改革的目的在于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系,完善上層建筑,使電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)得到有效供給,讓盡可能多的發(fā)電企業(yè)、電力用戶等走向市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

  市場(chǎng)的靈魂在于各類市場(chǎng)主體的選擇權(quán)。生產(chǎn)生活用電存在不同程度的不確定性,電力需求每年、每月、每日都不同,日內(nèi)還有高峰低谷;由于電力的即時(shí)性和不可大規(guī)模儲(chǔ)存的特征,為滿足需求,必須提前對(duì)發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)作出安排;電力市場(chǎng)是將這種發(fā)電權(quán)利從政府部門的指令性計(jì)劃變?yōu)榘瓷虡I(yè)性規(guī)則由發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)獲得。原來用戶用電需要向電網(wǎng)公司購買,電價(jià)由政府行政決定、長(zhǎng)期不變;電力市場(chǎng)就是要遵循商品經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律,讓價(jià)格反映電能的供需關(guān)系;9號(hào)文件賦予了規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易競(jìng)爭(zhēng)確定價(jià)格的權(quán)利。電網(wǎng)公司的角色由統(tǒng)購統(tǒng)銷變?yōu)閷K倦娏斔?,收取過網(wǎng)費(fèi)。委身于電網(wǎng)公司之上的調(diào)度交易公權(quán)力,交易組織方面成立了相對(duì)獨(dú)立的電力交易中心,電力調(diào)度中心暫時(shí)留在了企業(yè)內(nèi)部,但其相對(duì)獨(dú)立性一直以來有《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》背書。

  服務(wù)于市場(chǎng)主體選擇權(quán),則需要與之相配的市場(chǎng)交易競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)前全國(guó)各省份都開展了年度或月度的電能量中長(zhǎng)期交易;現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)省份還開展了日或小時(shí)級(jí)的即時(shí)電能交易,價(jià)格實(shí)時(shí)反映供需,交易更精細(xì)、更復(fù)雜。電能交易的價(jià)格既可以依據(jù)市場(chǎng)主體的報(bào)價(jià)來結(jié)算,也可以按照系統(tǒng)的邊際價(jià)格出清、結(jié)算,這取決于規(guī)則設(shè)計(jì)理念。當(dāng)然,電力系統(tǒng)有網(wǎng)絡(luò)屬性,受電力線路傳輸容量的限制,嚴(yán)格講一個(gè)市場(chǎng)內(nèi)不同地區(qū)的供需關(guān)系可能也不一樣,節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場(chǎng)外,電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行還需要調(diào)用設(shè)備和資源保障系統(tǒng)的頻率和電壓合格、運(yùn)行備用充足,這種專業(yè)上的輔助服務(wù)一部分要求市場(chǎng)主體無償提供,另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,發(fā)電企業(yè)往往采用短期邊際成本進(jìn)行報(bào)價(jià),不一定能夠覆蓋其固定投資,為了保證發(fā)電裝機(jī)的充裕性和發(fā)電企業(yè)投資的積極性,有時(shí)還需要建立容量市場(chǎng)。為了增加市場(chǎng)流動(dòng)性,成熟的市場(chǎng)中還允許進(jìn)行期貨、期權(quán)等金融交易。

  這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是理論上的,必須和各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及電力發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合,否則就是“海市蜃樓”。結(jié)合我國(guó)國(guó)情,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、兜底服務(wù)機(jī)制、綠色發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制四部分為支撐,以電力產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)和政府管理體制為保障的中國(guó)現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系配置資源的主要機(jī)制,但不是全部。

  在電力市場(chǎng)建設(shè)中,從省域范圍內(nèi)僅僅開展燃煤機(jī)組與電力用戶的中長(zhǎng)期電能量交易、按改革前的購銷差價(jià)給電網(wǎng)公司繳納過網(wǎng)費(fèi)這一現(xiàn)實(shí)起點(diǎn),如何發(fā)育到包含風(fēng)、光、水、火、氣、核各類發(fā)電主體和儲(chǔ)能電站、售電公司都參與,交易時(shí)間顆粒度精細(xì)到日或小時(shí)級(jí),交易價(jià)格反映用戶位置的差異,過網(wǎng)費(fèi)使用政府按電壓等級(jí)核定的輸配電價(jià),交易范圍大到跨省乃至全國(guó)、小到局域網(wǎng)和分布式電源當(dāng)?shù)?,涉及輔助服務(wù)市場(chǎng)、容量市場(chǎng)、金融市場(chǎng),無所不包、完備的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制呢?這方面美國(guó)、英國(guó)、歐洲、澳大利亞等有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn),邏輯也較為自洽。

  如果構(gòu)建的不僅僅是理論上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,而是前述“六位一體”的中國(guó)現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系,必須承認(rèn),到目前為止問題還沒吃透,建設(shè)方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個(gè)意義上講,我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。

  三、應(yīng)對(duì)全球氣候變化構(gòu)建人類命運(yùn)共同體對(duì)電改的要求

  近年來,全球面臨糧食安全、資源短缺、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)攻擊、環(huán)境污染、疾病流行等共同問題,氣候變化因其道義性和長(zhǎng)期性,更是成為自二戰(zhàn)以來少數(shù)最受全球矚目的議題。秉持共商、共建、共享理念,致力于全球治理,成為人類的時(shí)代呼聲;構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是全球治理的中國(guó)方案和中國(guó)智慧。

  根據(jù)《巴黎協(xié)定》,中國(guó)承諾在2030年左右達(dá)到碳排放峰值且將努力早日達(dá)峰。但現(xiàn)實(shí)是,2018年我國(guó)的二氧化碳排放總量仍年增長(zhǎng)2%,達(dá)100億噸,接近美歐日的總和。根據(jù)《全球1.5℃增暖特別報(bào)告》,近期有77個(gè)國(guó)家已經(jīng)調(diào)高了碳排放的自主貢獻(xiàn)目標(biāo),歐洲宣布到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和,許多國(guó)家公布了“棄煤”的時(shí)間表。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道義上很快會(huì)面臨前所未有的國(guó)際壓力。

  能源轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國(guó)參與氣候治理和推動(dòng)減少碳排放的總鑰匙。2018年我國(guó)碳排放的100億噸中,煤炭、石油、天然氣消費(fèi)排放分別為73億噸、15億噸和5億噸。從這個(gè)角度講,積極發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生能源,控制煤炭消費(fèi),實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的迫切性,不言而喻。這也是國(guó)際上對(duì)我國(guó)“十四五”是否仍堅(jiān)持規(guī)劃上馬燃煤機(jī)組十分關(guān)注的主要原因。

  推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的政策工具,可以采用規(guī)劃計(jì)劃方式,比如國(guó)家能源總量和能源強(qiáng)度的雙控目標(biāo)及層層落實(shí),國(guó)家對(duì)各省份煤電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的指標(biāo)控制等;可以采用法律法規(guī)手段,比如《可再生能源法》及《電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理辦法》等;可以使用財(cái)政稅收政策,比如通過中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)貼可再生能源發(fā)展的專項(xiàng)資金,對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目予以增值稅減免等;也可以采用市場(chǎng)手段。

  有一種說法認(rèn)為,無論5號(hào)文件還是9號(hào)文件,對(duì)促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型都近乎“無法作為”。實(shí)際情況是,5號(hào)文件醞釀的2001~2002年,我國(guó)水電運(yùn)行調(diào)度矛盾突出,風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模僅有47萬千瓦,發(fā)展不是主要矛盾,因此5號(hào)文件提出的是“制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn),形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制”。9號(hào)文件策劃的2012~2014年,可再生能源大規(guī)模發(fā)展之勢(shì)已經(jīng)比較明朗??稍偕茉闯杀靖邥r(shí)政府承諾給予財(cái)政補(bǔ)貼,除此之外,按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基本理論,各類發(fā)電市場(chǎng)主體一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng),市場(chǎng)規(guī)則層面沒有什么需要對(duì)可再生能源進(jìn)行的特殊安排,所以9號(hào)文件強(qiáng)調(diào)更多的是營(yíng)造寬松、一視同仁的市場(chǎng)環(huán)境,促進(jìn)節(jié)能減排。

  實(shí)際上,國(guó)際上關(guān)注我國(guó)的電力改革,大體上有三種視角。一是狹義的電力交易市場(chǎng)或具體交易模式,這種群體有限。二是要素自由流通、國(guó)企沒有特權(quán)和補(bǔ)貼、市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)建立,這個(gè)視角多是擔(dān)心我國(guó)在電力行業(yè)設(shè)置市場(chǎng)壁壘、不對(duì)外開放市場(chǎng),含義上更接近于WTO框架下我國(guó)要求的、歐美國(guó)家始終沒有積極回應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。第三種視角是,通過市場(chǎng)化改革能夠推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我們回答“能”,但不可否認(rèn)按照現(xiàn)有軌跡會(huì)是個(gè)慢過程。加快推動(dòng)需要外生變量,比如可再生能源的配額制,比如碳市場(chǎng)。2017年12月,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》,提出以燃煤火電企業(yè)為切入點(diǎn)建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng),但到目前為止仍“只聽樓梯響,未見人下來”。

  所以就第三類視角中致力于應(yīng)對(duì)氣候變化的人士而言,對(duì)中國(guó)電力改革最為不滿的是電力改革對(duì)能源轉(zhuǎn)型及應(yīng)對(duì)氣候變化置若罔聞,市場(chǎng)規(guī)則與碳市場(chǎng)減排的銜接不緊密,特別是電力調(diào)度方式?jīng)]有明顯的改變。所以國(guó)際社會(huì)存在一種論調(diào),感覺中國(guó)積極參與全球氣候治理、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,在能源電力行業(yè)沒有落地舉措,更像是樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的一種宣傳。

  令人擔(dān)憂的是,面對(duì)新冠肺炎疫情后國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的劇烈動(dòng)蕩,我們?nèi)绾瓮咨铺幚斫诘纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán),以及相對(duì)遠(yuǎn)期、看似“陽春白雪”而又與人類命運(yùn)攸關(guān)的全球氣候治理呢?

  四、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)電力改革的訴求

  2012年以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大,GDP增速百分率從8降到6。新冠肺炎疫情后,財(cái)政形勢(shì)極為嚴(yán)峻,?;久裆⒈9べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難,穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作被擺在更加突出的位置。

  中長(zhǎng)期電能交易對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,主要在于是否能帶來改革紅利。2015~2016年,恰逢動(dòng)力煤價(jià)格處于低谷,發(fā)電企業(yè)也確有降價(jià)空間,改革之初給社會(huì)的印象就是“電改就是降電價(jià)”“電改真能降電價(jià)”。2018年在市場(chǎng)“無形之手”反應(yīng)不如人意,社會(huì)各界認(rèn)為第一輪輸配電價(jià)核定水分較大的情況下,通過行政手段提出“一般工商業(yè)電價(jià)降低10%”的要求;2019年要求再降10%,但主要通過增值稅改革實(shí)現(xiàn)了。問題是市場(chǎng)運(yùn)作至今,發(fā)電企業(yè)不傷筋動(dòng)骨、大刀闊斧進(jìn)行管理變革,紅利已經(jīng)不多。這種背景下組織利潤(rùn)率相對(duì)較高的可再生能源企業(yè)參與市場(chǎng)、降低電價(jià),可以理解,地方政府和火電行業(yè)認(rèn)為“有福同享、有難同當(dāng)”;當(dāng)然交易也遭遇了利益集團(tuán)的強(qiáng)力抵制。實(shí)際上總體講,不管可再生能源保障利用小時(shí)有與無、高與低,各方博弈的是可再生能源向?qū)嶓w用戶的讓利尺度問題,不觸及全額收購與否,不涉及違反《可再生能源法》問題。

  剛剛起步的現(xiàn)貨市場(chǎng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是深層次的。原因在于新中國(guó)建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制依托的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì),改革開放后各行業(yè)逐步走向市場(chǎng)化并形成新的平衡態(tài)勢(shì),但電力要素仍然是計(jì)劃色彩的。比如電力銷售價(jià)格,除廣東、陜西分了價(jià)區(qū)以外,都是全省統(tǒng)一按行業(yè)分類銷售電價(jià)。電力規(guī)劃和建設(shè)跟隨地方的“騰籠換鳥”戰(zhàn)略、招商引資政策和開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)做出了及時(shí)調(diào)整。當(dāng)我們快速推動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)和節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)體系時(shí),電網(wǎng)投資和電源布局直接影響了地域的銷售電價(jià)。電價(jià)體系的劇烈調(diào)整,對(duì)于相對(duì)脆弱的地方產(chǎn)業(yè)布局的沖擊或許是災(zāi)難性的。

  推動(dòng)現(xiàn)貨交易的目的是什么,是發(fā)現(xiàn)電力的時(shí)序和位置價(jià)值。這個(gè)目標(biāo)在當(dāng)前顯得略微虛無,同時(shí)把電力商品的社會(huì)意義看得也偏狹窄了。面對(duì)凸顯的成本和風(fēng)險(xiǎn),現(xiàn)階段大規(guī)模推動(dòng)現(xiàn)貨交易,給地方留足時(shí)間了嗎?

  市場(chǎng)制度就是一種社會(huì)制度。列寧說“凡是資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家看到物與物之間的關(guān)系的地方,馬克思都揭示了人與人之間的關(guān)系”。社會(huì)階層的出現(xiàn)和較長(zhǎng)時(shí)期的相對(duì)固化是不爭(zhēng)的事實(shí),產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)下行將進(jìn)一步激化就業(yè)問題、返貧問題、社會(huì)穩(wěn)定問題。這就是為什么推動(dòng)行業(yè)市場(chǎng)化的電力人覺得可笑,而地方同志拉著手、不肯松地一直追問,改革能降低電價(jià)嗎?當(dāng)市場(chǎng)串謀行為擺上桌面、無可奈何,當(dāng)我們回答現(xiàn)貨市場(chǎng)隨行就市、可能帶來電價(jià)的上漲時(shí),地方同志更多的是焦慮。“完美電力市場(chǎng)化”帶來的社會(huì)影響,我們準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)措施了嗎?

  五、當(dāng)前電力改革的癥結(jié)

  電力改革是世紀(jì)難題,因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)自身要發(fā)育,又要受到國(guó)內(nèi)外復(fù)雜因素的嚴(yán)重掣肘,正如前面部分所述。

  改革是宣言書,改革是播種機(jī),改革是探測(cè)儀。五年來各地區(qū)中長(zhǎng)期交易及2019年8個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)試運(yùn)行,探測(cè)出電力市場(chǎng)理論上的先進(jìn)機(jī)制與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場(chǎng)要素、供需、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等的不匹配。五年電改,探測(cè)出“只動(dòng)機(jī)制不動(dòng)體制”的改革無法持續(xù)煥發(fā)能源技術(shù)革命中的各類先進(jìn)生產(chǎn)力,無法滿足能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

  行業(yè)內(nèi)外對(duì)當(dāng)前電力改革的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)未達(dá)成一致。學(xué)術(shù)地講,我們?cè)陔姼墓舱咧贫ㄉ?,信奉漸進(jìn)主義還是激進(jìn)主義,采取精英主義還是多元主義?通俗地說,電改是繼續(xù)“不達(dá)成共識(shí)就不出臺(tái)政策”式地穩(wěn)妥推進(jìn),還是“肩負(fù)使命感責(zé)任感”地積極推進(jìn)?改革是敞口運(yùn)轉(zhuǎn),還是設(shè)定明確的時(shí)間表、簽訂嚴(yán)肅的責(zé)任狀?能否不觸碰體制問題,不惹麻煩,在機(jī)制上修修補(bǔ)補(bǔ)?政策制定要不要和如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性?歐美電力工業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期接續(xù)和相對(duì)從容地拿出了迎接電力市場(chǎng)化、可再生能源規(guī)模并網(wǎng)、低碳電力挑戰(zhàn)的方案,而中國(guó)將迎來的是三期疊加,改革拖延下去,我們就會(huì)被逼到墻角、無路可走。“改革永遠(yuǎn)在路上”是基于矛盾論的哲學(xué)判定,不是我們消極懈怠的借口。

  具體講,當(dāng)前電力改革的主要癥結(jié)有三:

  一是電網(wǎng)功能定位的貫徹不堅(jiān)定。9號(hào)文件在堅(jiān)持5號(hào)文件政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)與壟斷性環(huán)節(jié),對(duì)電網(wǎng)功能再定位:“改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況,電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送,負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全,保障電網(wǎng)公平無歧視開放,按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。但在政策執(zhí)行中,電網(wǎng)、調(diào)度、交易三者是什么關(guān)系?電網(wǎng)企業(yè)能從事競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)嗎,能涉足用戶的節(jié)能服務(wù)嗎,能推動(dòng)用戶側(cè)電力物聯(lián)網(wǎng)嗎?壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)功能能夠分離嗎,還是基于監(jiān)管能力必須財(cái)務(wù)分離或法律分離?相關(guān)工作是否符合電網(wǎng)企業(yè)功能定位的種種疑惑,政府相關(guān)部門沒有主動(dòng)回應(yīng),企業(yè)也就“我行我素”。

  二是脫離國(guó)情、不談體系、不找源動(dòng)力,只是簡(jiǎn)單照搬西方電力交易模式。市場(chǎng)體系中如何設(shè)置公平和效率兼顧的兜底服務(wù)機(jī)制,激勵(lì)與約束相容、銜接碳交易的綠色發(fā)展機(jī)制,空間布局合理的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,以及與市場(chǎng)相配套的管理與監(jiān)管制度呢?社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度必須在堅(jiān)持中完善,以國(guó)有企業(yè)為主的發(fā)電市場(chǎng)主體,不允許出現(xiàn)通過不完美的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則快速出現(xiàn)企業(yè)倒閉、資產(chǎn)大量流失的場(chǎng)景;尚待提高質(zhì)量的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系也不可能容忍作為重要生產(chǎn)要素的電力價(jià)格高低起伏、捉摸不定。中發(fā)9號(hào)文件說的不僅僅是電力市場(chǎng)交易,交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)、區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)、需求側(cè)管理(響應(yīng))、分布式能源、信用體系、電力規(guī)劃、電力監(jiān)管等這些“中國(guó)問題”沒有解決方案,單兵突進(jìn)“較真”電力交易模式的意義就大打折扣。

  三是治理能力和治理體系亟待加強(qiáng),推動(dòng)改革的方式方法需要完善。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局的八個(gè)司局分頭負(fù)責(zé)電改的諸事項(xiàng),專業(yè)司提出方案,能源局研究一遍、發(fā)展改革委再研究一遍、部級(jí)聯(lián)席會(huì)議重新再研究一遍,決策機(jī)制難免受到非議。改革推動(dòng)的直接主體是政府部門,但根本上需要人民群眾以及制衡原有利益集團(tuán)的新興市場(chǎng)主體。當(dāng)前這部分群體缺乏組織以及與政府溝通的渠道,反映的意見樸素,也往往被認(rèn)為“幼稚”“異想天開”。

  六、“十四五”改革的目標(biāo)和重點(diǎn)

  進(jìn)行“十四五”電力改革的制度安排,指導(dǎo)思想上,我們要理直氣壯地講5號(hào)文件沒有過時(shí)和作廢,9號(hào)文件是其繼承和發(fā)展。面對(duì)千絲萬縷錯(cuò)綜復(fù)雜的電力發(fā)展問題,政策制定者必須清楚統(tǒng)籌兼顧是工作方法,但改革必須突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面,以點(diǎn)帶面、綱舉目張。“動(dòng)體制”事半功倍,“唯機(jī)制”事倍功半。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向,不能堅(jiān)持手段導(dǎo)向。

  通過前述分析我們認(rèn)為,“十四五”電力改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,堅(jiān)持5號(hào)文件和9號(hào)文件確定的方向不動(dòng)搖,以明晰電網(wǎng)功能定位為主旨,持續(xù)推動(dòng)政企分開、主輔分開;以激發(fā)能源互聯(lián)網(wǎng)等新興生產(chǎn)力為主旨,積極推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型,響應(yīng)氣候變化訴求,持續(xù)推動(dòng)輸配體制和調(diào)度交易體制調(diào)整優(yōu)化;以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)能源安全為主旨,構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系;以提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化為主旨,調(diào)整優(yōu)化行政管理體制。

  圍繞改革目標(biāo),必須強(qiáng)化調(diào)度交易公權(quán)力意識(shí),進(jìn)一步深化電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,賦予其交易結(jié)算權(quán);調(diào)度機(jī)構(gòu)不解放思想,可再生能源大規(guī)模上網(wǎng)的步伐不會(huì)很快,交易機(jī)構(gòu)不放開手腳,市場(chǎng)的活力無法迸發(fā)。結(jié)合能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要,修正增量配電改革;以國(guó)企保值、民生保障和價(jià)格不異動(dòng)為紅線,重構(gòu)電力交易體系;慎重選擇、重新確立綜合改革試點(diǎn),點(diǎn)上推現(xiàn)貨、面上強(qiáng)基礎(chǔ)。

  調(diào)度機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)揮作用的制度紅利巨大,但無論是599號(hào)條例,還是即將生效的新《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》,制度上都體現(xiàn)出較強(qiáng)烈的歷史慣性。從理論上必須辨析電網(wǎng)與調(diào)度的關(guān)系,正確理解“統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理”,“十四五”要加緊研究“電力調(diào)度革命”的方法和舉措,做好政策儲(chǔ)備。實(shí)操上,應(yīng)盡快出臺(tái)電網(wǎng)調(diào)度監(jiān)管辦法。

  七、“十四五”電力市場(chǎng)建設(shè)與電改節(jié)奏

  國(guó)際上比較關(guān)注我們的是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、可再生能源是否大比例、是否會(huì)承諾放棄或停止新建煤電。國(guó)內(nèi)關(guān)心的是上游煤炭?jī)r(jià)格優(yōu)勢(shì)以及未來可能出現(xiàn)的可再生能源價(jià)格優(yōu)勢(shì)是否能傳導(dǎo)到下游,是否會(huì)引起產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)、確定性的轉(zhuǎn)移/重新積聚,以及社會(huì)的承受力。真正電力行業(yè)內(nèi)部重視的電力市場(chǎng)體系、熱議的市場(chǎng)交易組織模式,外界并不太關(guān)心,但這確實(shí)很重要,有必要在“十四五”規(guī)劃中說清楚。

  在進(jìn)行市場(chǎng)建設(shè)內(nèi)容和路徑選擇時(shí),有幾個(gè)邊界條件需要清楚。一是國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)核是什么,對(duì)電網(wǎng)企業(yè)是否會(huì)下決心調(diào)整為公益類,對(duì)發(fā)電企業(yè)會(huì)帶來什么,這個(gè)涉及到國(guó)資委;二是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè),對(duì)其監(jiān)管力度如何,這個(gè)涉及到發(fā)改委、能源局;三是煤炭?jī)r(jià)格是否較長(zhǎng)時(shí)期平穩(wěn),風(fēng)電和太陽能發(fā)電的成本下降到什么水平,碳市場(chǎng)是否做做樣子。

  當(dāng)然,最好的情景是伴隨科技快速進(jìn)步,可再生能源發(fā)電成本快速下降,高比例可再生能源大規(guī)模接入電網(wǎng)和分布式發(fā)展勢(shì)不可擋,煤電失去競(jìng)爭(zhēng)能力移出舞臺(tái)中央,國(guó)際壓力大幅緩和。我們需要處理的主要是可再生能源企業(yè)與承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的煤電企業(yè)之間的利益協(xié)調(diào)問題,以及關(guān)停部分火電帶來的較嚴(yán)重但局部性的社會(huì)問題。

  如果不是這樣的話,“十四五”我們將飽受內(nèi)憂外患。完備的電力市場(chǎng)體系建設(shè),速戰(zhàn)速?zèng)Q對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行沖擊很大,可能會(huì)“傷筋動(dòng)骨”,因此不能“四面開花”,必須在“點(diǎn)”上進(jìn)行突破,開展真正意義的綜合改革試點(diǎn)。待闖關(guān)成功、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后,再全國(guó)逐步推開。由于涉及問題復(fù)雜,正如廣東、浙江曾實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“騰籠換鳥”戰(zhàn)略一樣,試點(diǎn)必須是省委書記掛帥,國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)資委和電力央企全力配合,必要時(shí)國(guó)務(wù)院予以法規(guī)授權(quán)。這樣的綜合試點(diǎn),目前看保留廣東和浙江兩省足夠。

  就全國(guó)“面”上而言,策略性地就是要調(diào)動(dòng)省政府的積極性,推動(dòng)發(fā)電側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,推動(dòng)上下游順暢傳導(dǎo),不要著急觸動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)布局和社會(huì)問題,對(duì)應(yīng)在電力市場(chǎng)建設(shè),就是突出中長(zhǎng)期交易,弱化即時(shí)交易,慎用節(jié)點(diǎn)電價(jià)體系。具體的工作重點(diǎn)放在:(1)電能中長(zhǎng)期交易的建章立制工作;(2)培育合格用戶,真正體會(huì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng),激發(fā)其與上游簽訂多年長(zhǎng)期合同的內(nèi)生動(dòng)力;(3)建立健全電力交易機(jī)構(gòu),完善交易職能,豐富結(jié)算職能;(4)加強(qiáng)壟斷環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審;(5)徹底厘清各類交叉補(bǔ)貼、公布算法;(6)全面放開分布式交易,鼓勵(lì)開展基于配電的現(xiàn)貨市場(chǎng)和跨行政區(qū)域的邊區(qū)電力市場(chǎng)等靈活多樣的市場(chǎng)模式試點(diǎn);(7)針對(duì)大規(guī)模可再生能源的接入和省間調(diào)劑訴求,進(jìn)一步深化輔助服務(wù)市場(chǎng);(8)在必要的地區(qū)研究建立容量市場(chǎng);(9)鼓勵(lì)建立各類行業(yè)協(xié)會(huì)并積極發(fā)聲,支持第三方“智庫”發(fā)揮作用。

  時(shí)間進(jìn)度上,廣東、浙江綜合試點(diǎn)的時(shí)間估計(jì)需要至少兩年,全國(guó)的“面”上工作大體也需要兩年。“十四五”后三年全國(guó)的任務(wù)在于進(jìn)行綜合試點(diǎn)的準(zhǔn)備和實(shí)施,廣東和浙江的任務(wù)是繼續(xù)深化。

  “十四五”期間,電力體制改革再不“擼胳膊”“動(dòng)真格”“講策略”,油氣改革等其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革也必受影響,國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局統(tǒng)籌將愈加困難,電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展前景將不明朗。

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重要新聞2020-03-04

劉剛:本輪電力改革是如何啟動(dòng)、落地和推進(jìn)

  “我作為一個(gè)親歷者,回過頭來看這一輪電力體制改革,走到今天,取得了大家公認(rèn)的效果?!眹?guó)家能源局法制和體制改革司原副司長(zhǎng)劉剛對(duì)記者記者說?! 尼j釀啟動(dòng)至推進(jìn)落地,劉剛都是本輪電力體制改革

倪光南:電力改革須重視信息技術(shù)應(yīng)用

  電力體制改革的根本目的,是在保證能源供應(yīng)安全的前提下,通過市場(chǎng)化改革提高效率、降低成本、優(yōu)化資源配置。售電側(cè)改革的重點(diǎn)則在于售電主體的定位以及跟其他主體的關(guān)聯(lián)關(guān)系,即如何探索責(zé)任邊界、