地方政府近年新核準大量煤電和“兩高”工業(yè)項目，為環(huán)境質(zhì)量和未來經(jīng)濟發(fā)展埋下隱憂。
十年大氣污染治理讓北京的天空恢復了湛藍的主調(diào)，然而，看似清澈的天幕下，另一種隱形的空氣污染正在城市里悄悄彌漫。
今年上半年，中國的臭氧濃度節(jié)節(jié)升高。6月15日，有42.4%的城市臭氧超過了國家二級標準 (160微克/立方米)，主要集中在京津冀和長三角地區(qū)。尤其是在北京，臭氧已經(jīng)超越PM2.5成為影響空氣質(zhì)量的首要污染物。
臭氧主要由氮氧化物(NOx)和揮發(fā)性有機物(VOCs)發(fā)生光化學反應(yīng)而形成。而這兩個前體物主要來源于工業(yè)廢氣、汽車尾氣和化學有機溶劑的揮發(fā)等，與高污染高碳排放的“兩高”工業(yè)項目密不可分。
今年是中國放開疫情管控、全面恢復社會經(jīng)濟活動的第一年，盡管“十四五”設(shè)定了能耗強度降低和煤炭消費總量控制目標， 然而，在過去的半年內(nèi)，多個省份利用“特定項目考核指標可以單列”的規(guī)定，在能耗雙控考核中，不計入單列項目能耗，從而規(guī)避環(huán)境指標的限制，上馬了大規(guī)模煤電和其它“兩高”工業(yè)項目。預計在這些項目陸續(xù)建成之際，將給中國帶來更為嚴峻的臭氧污染問題和環(huán)境治理挑戰(zhàn)。
臭氧成為主要空氣污染物
今年是中國大氣治理的第十個年頭。十年前，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》十條措施，首次針對空氣污染開展綜合治理。2018年，中國頒布實施《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，針對京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域，持續(xù)開展大氣污染防治行動，鞏固空氣質(zhì)量改善成果。2022年底，中國PM2.5平均濃度已從2013年的72微克/立方米降至29微克/立方米，低于世界衛(wèi)生組織的最低標準(35微克/立方米)，實現(xiàn)近10年來連續(xù)下降。雖然PM2.5的濃度已大幅下降，新的問題卻逐漸顯現(xiàn)：臭氧在2022年超過PM2.5成為中國超標天數(shù)比例最高的主要空氣污染物。
不同于顆粒物污染，除了儀器檢測以外，人們難以通過顏色和氣味察覺臭氧濃度超標，從而不易及時采取防范措施。長期暴露于高濃度的臭氧環(huán)境不僅可引發(fā)人體呼吸系統(tǒng)疾病、刺激人的神經(jīng)系統(tǒng)并破壞人體免疫功能。有研究表明，自2013年至2018年，暴露于超標臭氧濃度環(huán)境(大于國家二級指標160微克/立方米)的人口比例由2013年的1.2%上升至2018年的28.9%，每年由臭氧暴露引起的呼吸道疾病相關(guān)過早死亡病例超過兩萬個。
相較于“十三五”期間濃度下降30%的PM2.5來說，臭氧是“十三五”期間唯一未發(fā)生下降的主要空氣污染物。去年11月，生態(tài)環(huán)境部公布了《深入打好重污染天氣、消除臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案》，成為繼“大氣十條”和“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”之后，應(yīng)對“十四五”時期臭氧污染持續(xù)上升、重污染天氣依然高發(fā)等新挑戰(zhàn)的標志性文件。其中，減少臭氧污染前體物成為治理關(guān)鍵。
背后推手：煤電和“兩高”工業(yè)
臭氧污染在中國為何愈演愈烈?究其前體物排放源頭，主要來自于煤電、玻璃、鋼鐵、石油等燃料加工、化工和塑料制品等工業(yè)行業(yè)。在中國，NOx排放總量超過VOCs約1.7倍。因此，實現(xiàn)NOx的深度減排將對臭氧形成起到制約作用。
2021年，發(fā)電行業(yè)是中國NOx排放量最高的工業(yè)行業(yè)，占全國工業(yè)源排放量的33.1%，而該行業(yè)的NOx排放主要來自于煤電企業(yè)。近年來逐步升級的臭氧污染問題與中國依賴高排放工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和非清潔能源的使用緊密相連，并在氣候變化的催化下進一步加劇。
其實臭氧問題在發(fā)達國家已有一段歷史，人們對臭氧污染最早的認識源于20世紀40年代的“洛杉磯光化學煙霧”。美國自1970年起投入了大量資源，研究臭氧的生成、傳輸和影響機制，并根據(jù)各地不同的排放結(jié)構(gòu)，制定了因地制宜的臭氧污染控制策略。其中洛杉磯經(jīng)歷了從大力發(fā)展石油產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型到高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的綠色發(fā)展。從經(jīng)濟角度推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，使環(huán)境保護與經(jīng)濟增長互相促進，從源頭起減少污染排放，治理臭氧污染取得了顯著成效。歐盟的政策中也突出了保護人體健康和自然的核心，并指出投資應(yīng)向清潔和高效的技術(shù)轉(zhuǎn)移，使用創(chuàng)新手段在源頭排放處解決問題。
自今年疫情后經(jīng)濟活動全面放開以來，中國對化工、鋼鐵、電力和化石能源加工等“兩高”工業(yè)(高耗能、高排放)的投資與產(chǎn)值皆呈現(xiàn)同比正增長，這繼續(xù)抬高了NOx和VOCs的排放總量，使今年上半年多地的空氣污染情況出現(xiàn)反彈。1-6月，全國339個地級及以上城市平均空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例同比下降3.2%，重度及以上污染天數(shù)同比上升1.4%。除臭氧以外，PM2.5、PM10、NO2均有不同程度的上升。
面對經(jīng)濟增速放緩的壓力，各地顯然更依賴于增加對“兩高”工業(yè)的投入，以刺激經(jīng)濟，而將環(huán)境治理的優(yōu)先級“降序”。今年上半年，臭氧污染相關(guān)的工業(yè)行業(yè)增長“步履不停”。NOx排放量前三的行業(yè)——電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)的工業(yè)增長速度分別為4.1%、0.4%、5.5%。VOCs排放量前三的行業(yè)——石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)也同樣出現(xiàn)增長，其中，原煤、焦炭和原油產(chǎn)量分別同比上升4.4%、1.8%和2.1%。
然而，與大規(guī)模投入的預期相反，“兩高”工業(yè)今年上半年利潤大幅下跌，在加重空氣污染的同時，也拉低了整體經(jīng)濟發(fā)展的前景，形成了反效果。
從目前工業(yè)企業(yè)的利潤虧損情況來看，以上提及的與臭氧污染強相關(guān)的行業(yè)是所有工業(yè)行業(yè)中虧損最為嚴重的。非金屬礦物制品業(yè)利潤總額下降26.6%，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)由盈利轉(zhuǎn)為虧損、利潤下降97.6%，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)下降92.3%，化學原料和化學制品制造業(yè)下降52.2%。以依賴“兩高”工業(yè)為主的經(jīng)濟增長模式不僅損害環(huán)境質(zhì)量，從發(fā)展的角度來看也不可為繼。
“兩高”布局引人擔憂
臭氧前體物NOx和VOCs排放量最大的省份重合度較高，排名靠前的省份包括河北、山東、廣東、江蘇、遼寧和浙江。這些大都是位于東部沿海且工業(yè)占比高的經(jīng)濟大省，也是空氣污染防治的重點區(qū)域。通過查驗這些經(jīng)濟大省“十四五”期間的發(fā)展布局可以發(fā)現(xiàn)，這些省份在近年新核準了大量的煤電和”兩高“工業(yè)項目，并以“能耗指標單列”的方式規(guī)避環(huán)境指標限制。筆者從多方了解到，廣東、浙江于“十四五”內(nèi)新上馬的煤電項目得到了國家“能耗指標單列”的批準。根據(jù)《“十四五”國家重大項目能耗單列實施方案》，這意味著，在能耗雙控考核中對單列項目能耗量實行扣減，即這些“兩高”項目將不受到能耗雙控的約束，可以在突破環(huán)境考核限值的情況下被批準和建設(shè)。在“十四五”計劃中，經(jīng)濟大省廣東和浙江將石化產(chǎn)業(yè)納入戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。盡管有學者曾對浙江持續(xù)上馬新的大型石化項目帶來環(huán)境達標壓力表達擔心，但是從浙江連續(xù)批準三期舟山石化項目、致使舟山石化項目碳排放倍增至5000萬噸/每年的動作來看，其并未將環(huán)境因素納入地方規(guī)劃的重點考慮范疇之內(nèi)。更有甚者，浙江在2023年公布重點建設(shè)項目名單，投資四大石化項目逾2600億，占年度所有重點項目總投資半數(shù)以上。從公開信息看，浙江近幾年也就其他“兩高“項目的發(fā)展提出了單列建議，以免除能耗指標壓力。在2021年浙江寧波政協(xié)的《關(guān)于強化綠色石化萬億級產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展要素支撐的建議》中，其中以“準確認識寧波市作為七大石化基地的特殊性、為寧波石化萬億級產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取用能指標”為由，建議“對區(qū)域內(nèi)的項目能耗進行全國(全省)能耗考核單列或能耗指標省市分擔，同時解除區(qū)域內(nèi)石化項目緩限批措施。”
根本解決方案
經(jīng)濟大省頻頻批準大型“兩高”項目，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷向重工業(yè)傾斜，不僅不斷推高污染和碳排放峰值，也將未來經(jīng)濟發(fā)展置于極大的風險之中。發(fā)展煤電和“兩高”項目不僅會增加碳排放和環(huán)境污染，而且與長期經(jīng)濟發(fā)展實際利益相背，這樣的局面需要得到地方政策制定者的重視。與其對經(jīng)濟利益追逐、上馬大批煤電和“兩高”項目的熱情相背，各地對于臭氧污染的防控卻缺乏熱情。根據(jù)能源與清潔空氣研究中心梳理的信息，目前，不管經(jīng)濟發(fā)展水平、污染基數(shù)大小，各地方的臭氧治理目標基本同于全國整體目標，即“NOx和VOCs到2025年比2020年分別下降10%以上”，而非由部分省份提出適當?shù)南冗M目標、以達到帶領(lǐng)全國有序?qū)崿F(xiàn)整體目標。從減排空間大的工業(yè)省份河北和山東，到經(jīng)濟體量大的制造業(yè)大省浙江和江蘇，以及今年四月較晚公布臭氧相關(guān)目標的上海，它們的目標皆同于全國整體目標或沒有言明具體數(shù)值。在今年夏初，我們觀察到河北已通過提前研判未來空氣狀況，限制鋼鐵、水泥、電力和涉VOCs等企業(yè)在污染高發(fā)時期生產(chǎn)，這樣的臨時管控措施可以短期避免發(fā)生臭氧重污染天氣。但是，我們更需要關(guān)注地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，治理目標的設(shè)置，以及對于重要行業(yè)排放標準的管理。臭氧污染治理可以成為地方政策制定者協(xié)同減污降碳、構(gòu)建更富有韌性、更綠色友好的高質(zhì)量發(fā)展模式的重要抓手。
來源;中外對話訂閱號 作者： 邱程騁 秦旗
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