十年艱辛 千淘萬漉：黨的十八大以來水電移民工作不斷取得新成就

黨的十八大以來水電移民工作不斷取得新成就

向家壩水電站綏江移民新縣城

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨和國家經(jīng)歷了極不平凡的發(fā)展進程。面對錯綜復(fù)雜的局面和挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央團結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，正式宣布全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，黨和國家各項事業(yè)取得了新的重大成就，帶來了歷史性影響，產(chǎn)生了時代性意義。

這十年，水電移民工作始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民至上，不忘初心牢記使命，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，政策法規(guī)更加完善，體制機制更加健全，宣傳發(fā)動更加深入，群眾工作更加細致，移民安置更加和諧穩(wěn)定。這十年，移民安置成果豐碩，移民搬遷平穩(wěn)有序，生產(chǎn)生活水平穩(wěn)步提升，移民安置基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，學校醫(yī)院達標建設(shè)，庫區(qū)城鄉(xiāng)面貌煥然一新，移民通過搬遷安置實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。移民及時搬遷和妥善安置，為水電工程順利建設(shè)和按期蓄水發(fā)電提供了有利條件和基礎(chǔ)保障。

移民安置政策法規(guī)體系逐步完善

十年來，隨著國家經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，水電移民工作及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，建立了水電移民政策法規(guī)和標準體系框架，及時修訂完善法規(guī)、政策和標準。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》經(jīng)2013年7月18日第一次修訂、2013年12月7日第二次修訂、2017年4月14日第三次修訂，并由國務(wù)院以第679號令公布實施。移民條例及時修訂發(fā)布，為水電移民安置工作提供了法律保障。

國家發(fā)展改革委于2012年印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》，要求始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優(yōu)先位置，根據(jù)經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工程建設(shè)進度和移民工作進度，切實保障移民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)在做好移民安置的前提下積極發(fā)展水電的目標。2016年，國土資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，在加強部門協(xié)同、保障水利水電工程建設(shè)用地需求，適應(yīng)水利水電工程用地特點、改進用地報批工作，做好水利水電建設(shè)征地補償安置、維護被征地農(nóng)民權(quán)益，實行先行用地政策、確保水利水電工程及時開工建設(shè)等方面出臺了支持水電水利工程建設(shè)和規(guī)范征地移民的政策。2019年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家能源局、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、國家宗教局出臺了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》，要求堅持水電開發(fā)促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和移民脫貧致富方針，充分發(fā)揮水電資源優(yōu)勢，進一步強化生態(tài)環(huán)境保護，加強體制機制創(chuàng)新，完善水電開發(fā)征地補償安置政策，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機制，構(gòu)筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面，增強庫區(qū)發(fā)展動力，維護庫區(qū)社會和諧穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)，穩(wěn)步推進共同富裕。這些政策文件出臺，及時解決了水電移民安置實施中的政策瓶頸問題。

2017年，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院發(fā)布《水電行業(yè)技術(shù)標準體系表（2017年版）》，是我國首次發(fā)布覆蓋水電工程建設(shè)全生命周期的技術(shù)標準體系，其中移民技術(shù)標準28項；2020年后，根據(jù)形勢進一步調(diào)整為27項；2022年又啟動制訂抽水蓄能電站技術(shù)標準體系，截至2022年1月底，已頒布移民安置技術(shù)標準19項。

移民妥善安置為大國重器保駕護航

做好移民安置規(guī)劃是電站核準的前提條件之一；做好移民搬遷安置工作，是電站能蓄水發(fā)電的前提條件之一。十年來，一座座世界頂級水平的水電工程成功開工建設(shè)和陸續(xù)建成，與移民工作提供的保障密不可分。

2014年是黨的十八大后水電大豐收的一年，三座世界級水電工程先后全面投產(chǎn)。6月，當時世界第三大、中國第二大水電站溪洛渡水電站（被后來建設(shè)的白鶴灘水電站超過）全面投產(chǎn)。溪洛渡水電站的300米級高拱壩、基本烈度Ⅷ度的高地震烈度、接近50米/秒的高速水流、最大泄量約50,000立方米/秒的大流量、頂拱跨度超30米的大地下廠房、單機容量700萬千瓦的大型機組均是世界先進水平。7月，安裝中國完全自主知識產(chǎn)權(quán)、世界首臺單機容量80萬千瓦水輪發(fā)電機組的向家壩水電站全面投產(chǎn)。向家壩水電站還創(chuàng)造了沉井群、單體升船機、消力池、砂石骨料輸送帶多項世界紀錄，至上海的±800千伏直流特高壓國產(chǎn)化示范工程是世界輸送電壓等級最高、最先進的電力系統(tǒng)之一。11月，擁有世界最高拱壩和世界最大規(guī)模水工隧洞群的四川省巨型水電站錦屏水電站全面建成投產(chǎn)。這三座水電站都是國之重器。這三座水電工程和此后核準建設(shè)的白鶴灘、烏東德水電站均位于當時的烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)，貧困程度深，庫周安置條件差。三座電站征地移民規(guī)模大，向家壩水電站12萬移民，溪洛渡水電站6萬移民，錦屏水電站1萬移民，而且向家壩、溪洛渡兩電站還是四川云南兩省的界河電站，加之移民安置和扶貧攻堅交織，各方利益訴求問題突出，移民安置工作情況復(fù)雜。但這三座水電站移民工作都順利在計劃蓄水時間前完成搬遷安置，為電站蓄水發(fā)電創(chuàng)造了條件，為國之重器順利投運保駕護航。

2020年6月，黨的十八大以來我國開工建設(shè)并投產(chǎn)的首個千萬千瓦級巨型水電站烏東德水電站首批機組發(fā)電，習近平總書記作出重要指示。烏東德水電站創(chuàng)造了世界最薄300米級雙曲拱壩等八項“世界第一”。在建規(guī)模全球第一、單機容量世界第一、裝機規(guī)模全球第二大水電站白鶴灘水電站首批機組投產(chǎn)發(fā)電，白鶴灘水電站的勘測設(shè)計、施工建造、裝備制造，進一步刷新了世界水平。在這背后，烏東德水電站3萬多人的移民安置規(guī)劃歷經(jīng)5年才達成共識，白鶴灘水電站10余萬人的移民安置更是在近20年的前期研究和6年之久的移民安置規(guī)劃基礎(chǔ)上才得以完成，圓滿完成移民安置規(guī)劃為項目核準開工建設(shè)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，兩電站移民都在蓄水前全面完成搬遷安置，為電站蓄水發(fā)電提供了保障。

這十年，我國水電維持高速發(fā)展態(tài)勢，40余座大型水電工程完成建設(shè)，完成了約58萬人的搬遷。截至2022年5月，我國水電發(fā)電總裝機3.96億千瓦，預(yù)計今年年底實現(xiàn)全部機組投產(chǎn)的白鶴灘水電站將成為突破4億千瓦的重要里程碑。

這十年，水電開發(fā)“重工程輕移民”的傾向逐步扭轉(zhuǎn)，逐步樹立了“始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優(yōu)先位置，根據(jù)經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工程建設(shè)進度和移民工作進度，切實保障移民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)在做好移民安置的前提下積極發(fā)展水電的目標”的先移民后建設(shè)水電開發(fā)理念。這十年，沒有出現(xiàn)因為移民搬遷安置導(dǎo)致工程不能蓄水發(fā)電的情況，確保了一個又一個世界水平水電工程建成投產(chǎn)發(fā)揮效益，確保了中國水電無論是裝機規(guī)模，還是勘測設(shè)計、建造、制造、管理水平繼續(xù)保持世界領(lǐng)先。

移民安置實施成效越來越好

黨的十八大明確提出，在中國共產(chǎn)黨成立100周年時全面建成小康社會。水電工程大多位于高山峽谷地區(qū)，也是經(jīng)濟社會欠發(fā)展地區(qū)。通過水電工程建設(shè)和移民安置，帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、促進移民脫貧致富，是水電開發(fā)貫徹落實黨的十八大精神的體現(xiàn)和行動。2013年3月，在核準瀾滄江里底水電站時，明確將“促進‘西電東送’和西部大開發(fā)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展”作為開發(fā)任務(wù)之一。此后，水電開發(fā)的任務(wù)就增加了“促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和移民脫貧致富”，移民安置也將移民脫貧作為目標。

這十年，水電工程對外交通和庫區(qū)公路復(fù)建由滿足樞紐工程建設(shè)和遷復(fù)建要求，逐步發(fā)展到結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃并兼顧地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要，做到一次規(guī)劃，與地方投資拼盤建設(shè)，提高資金使用效率，顯著改善了當?shù)亟煌l件。如，結(jié)合對外交通和庫區(qū)公路復(fù)改建，沿瀾滄江修建一條二級公路，便利了工程建設(shè)，提升了復(fù)建公路質(zhì)量，也為沿江群眾脫貧致富創(chuàng)造了條件。如，白鶴灘水電站庫區(qū)巧家縣利用淹沒的巧蒙二級公路補償資金加上自籌資金、市場運作，建成了巧家至東川高速公路、巧蒙四級公路。又如，雅礱江兩河口水電站庫區(qū)干線公路按同等級高標準建設(shè)，并增加路面鋪裝。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來建成投產(chǎn)的大型水電工程庫區(qū)復(fù)建公路里程達2150公里。

這十年，移民安置標準不斷提高。集中安置居民點場地平整增加超深基礎(chǔ)處理補助，水、電入戶率達到100%，對外交通均滿足通車條件，路面硬化，農(nóng)村居民點內(nèi)部道路從主干道硬化到主要道路硬化，城市集鎮(zhèn)場內(nèi)強弱電從架空到主干道地埋。幼兒園、村委會、文化室等從預(yù)留用地到增加適當補助，義務(wù)教育學校、衛(wèi)生防疫設(shè)施達標建設(shè)，大型移民居民點配置廣場，居住區(qū)文教衛(wèi)設(shè)施更加配套，移民生活環(huán)境更宜居，移民獲得感增強。

這十年，庫區(qū)遷建城鄉(xiāng)面貌顯著優(yōu)化。移民安置結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興，不斷為庫區(qū)遷復(fù)建注入新活力，遷建城市、集鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施配置、對外交通越來越好。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來投產(chǎn)的大型水電工程，完成整體遷建兩座縣城、84座集鎮(zhèn)，還有四城市局部受影響采取防護等措施。向家壩四座水電站庫區(qū)淹沒的綏江、屏山兩縣城遷建后，舊貌換新顏。當?shù)乩习傩兆院赖卣f，“能新建縣城是天賜良機，新建的縣城能保持至少50年不落伍”。白鶴灘四座水電站庫區(qū)巧家縣城局部受淹，結(jié)合防護在縣城周邊安置移民約4萬人，三峽集團和云南省政府協(xié)商，決定結(jié)合移民搬遷安置建設(shè)巧家新型特色旅游城鎮(zhèn)。如今移民安置區(qū)座座高樓大廈平地起，與老城區(qū)形成鮮明對照。

這十年，移民安置越來越穩(wěn)妥。生產(chǎn)安置政策不斷探索，率先在向家壩水電站探索逐年貨幣補償安置方式，通過逐年補償不僅保障了移民托底收益、解決移民的長遠生計，還解放了移民勞動力，提高了移民生產(chǎn)生活水平。這十年，移民合法權(quán)益不斷得以保障。運用法律手段，通過簽訂移民安置協(xié)議的方式切實維護了移民合法權(quán)益，約有90%以上的移民自愿與地方人民政府簽訂了移民安置協(xié)議，僅白鶴灘電站達到了95%以上，側(cè)面反映了移民對安置的滿意情況。

這十年，通過采取多種方式和手段，極大地保障了移民平穩(wěn)過渡。如金沙江下游四座電站在部分移民搬遷條件尚不完全具備、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)尚未完全運行的條件下，通過采取三保措施，即保居住、保水電路通、保就學就醫(yī)，并給予移民一定補助，提高了移民滿意度和自愿搬遷的積極性，確保了四座水電站按期蓄水。中國藏區(qū)綜合規(guī)模最大的水電站工程——四川省兩河口水電站更是在移民安置過程中創(chuàng)造了多項“零”記錄，7000多藏族同胞未有一戶過渡搬遷、未有一戶強拆，未發(fā)生過一件群體性事件。自黨的十八大以來，移民安置區(qū)社會穩(wěn)定有序，水電移民沒有出現(xiàn)惡性群體性事件，未發(fā)生有不良影響的群體性事件。

這十年，正視并解決了一批水電站移民遺留問題。注重減少存量，控制增量，通過解決好老水庫移民問題，從源頭上杜絕因老問題衍生新問題，并對目前在建項目中的問題進行清理和處理，防止新問題再次成為老問題。針對困擾各方的移民竣工驗收難題，黨的十八大以來，水利水電規(guī)劃設(shè)計總院采取通過驗收促進解決遺留問題的方式，開展了瀾滄江苗尾、功果橋、景洪，雅礱江官地、桐子林，北盤江董箐等水電站竣工驗收工作，目前正緊鑼密鼓開展金沙江中游移民竣工驗收。遺留問題的處理不僅消除了老水庫移民問題帶來的社會穩(wěn)定隱患，化解了老水庫移民生產(chǎn)生活面臨的實際問題與矛盾，還著力改善移民群眾生產(chǎn)生活條件、促進移民安置遺留問題處理與脫貧攻堅工作齊頭并進，最終實現(xiàn)同步建成小康社會的發(fā)展目標；同時也免除了新項目移民的后顧之憂，提高了移民對政府公信力的認可及信任感，促進了新項目的移民工作和電站順利建設(shè)。

移民管理更加高效

這十年，移民管理體制逐步理順。有水電工程移民安置任務(wù)的地方政府均逐步建立完善了移民管理機構(gòu)。移民安置工作管理體制經(jīng)“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的實踐，調(diào)整為“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”，市縣人民政府進一步明確為移民工作的責任主體、實施主體、工作主體。為推動金沙江上游水電開發(fā)，國家能源局建立了協(xié)調(diào)機制，開展了包括移民政策措施、工程建設(shè)方案等方面的協(xié)調(diào)，推動金沙江上游水電有序開發(fā)。為解決金沙江下游水電移民問題，國家能源局建立了移民工作協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)推進溪洛渡、向家壩兩電站移民安置實施工作，協(xié)調(diào)推進白鶴灘、烏東德兩電站移民前期和實施工作。有效地推動了向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德水電站移民妥善安置，為四電站順利建設(shè)運行提供了條件。

這十年，移民安置技術(shù)工作責任體系進一步理順。黨的十八大以來，為進一步明確移民安置的技術(shù)責任，通過總結(jié)瀑布溝、龍灘、向家壩等水電工程移民工作的經(jīng)驗教訓，探索建立了水電工程主體設(shè)計單位技術(shù)責任制。主體設(shè)計單位對所承擔規(guī)劃設(shè)計的水電工程移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、設(shè)計變更、實施階段綜合設(shè)計等負技術(shù)總體責任，各移民工程勘測設(shè)計單位對主體設(shè)計單位負責。水電總院承擔移民安置勘察規(guī)劃設(shè)計全過程技術(shù)成果咨詢評審審查，對審查成果負技術(shù)決策責任，并協(xié)助和配合國務(wù)院投資、能源主管部門對全國水電移民的技術(shù)工作進行統(tǒng)籌管理；對需要協(xié)調(diào)的重大問題研究提出意見和建議，負責對水電移民技術(shù)標準進行制訂和管理。

這十年，移民安置實施工作管理制度進一步完善。一是資金管理制度得到加強，建立了經(jīng)批準移民安置規(guī)劃的建設(shè)征地移民安置補償費用概算項目臺賬，并根據(jù)移民安置實施進度編制并實施資金使用計劃的資金管理制度，做到“資金跟著計劃走，計劃跟著項目走，項目跟著規(guī)劃走”。二是探索試點移民工程推行總承包、代建管理建設(shè)制度。為扎實推進移民安置實施工作，解決實施過程中因地方政府缺乏工程項目管理和工程技術(shù)經(jīng)驗不足等問題，貴州省從2011年起在該省探索推行“地方政府管民生、項目業(yè)主管工程”的水電移民工程總承包、代建制度，其后在金沙江下游、中游，瀾滄江、雅礱江和大渡河流域也普遍采納該建設(shè)管理模式。三是全面推行移民綜合監(jiān)理和獨立評估制度。通過對安置實施過程中的移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況等進行綜合監(jiān)理，以及對移民安置后的移民生活水平、建設(shè)征地涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況恢復(fù)效果、效能和效率進行獨立評估，確保移民安置盡量按照批準的移民安置規(guī)劃予以實施，實現(xiàn)規(guī)劃目標。四是建立了社會穩(wěn)定評估制度。在項目核準前，由項目法人、地方政府共同對項目區(qū)進行項目建設(shè)和移民安置的社會穩(wěn)定風險評估，識別出風險源和主要社會風險，并對風險損失進行預(yù)測和判斷，共同決定項目是否成立。在水電工程建設(shè)和移民安置實施過程中，對風險評估提出的重要風險源加強管理，地方政府對風險評估確定的重點區(qū)域、重點人群，安排專人聯(lián)系管理，發(fā)現(xiàn)風險苗頭及時干預(yù)和疏導(dǎo)，防微杜漸。五是探索建立了水庫新增影響區(qū)群策群防制度。為解決電站蓄水后庫水位反復(fù)升降變動、庫岸再造，可能會威脅部分庫周居民生命財產(chǎn)安全以及基礎(chǔ)設(shè)施安全運行問題，在金沙江下游四座水站建立了責任落實、分類指導(dǎo)、預(yù)防為主、安全第一、及時響應(yīng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、妥善處置的水庫影響區(qū)群策群防制度，保障了居民生命財產(chǎn)安全。

這十年，移民工作推進更加平穩(wěn)有序。地方政府不斷壓實主體責任，移民干部包片包村包戶、開展對口幫扶，工作重心前移至村、下沉至移民點，每個移民點都設(shè)有工作辦公室，安排專人現(xiàn)場協(xié)調(diào)，第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間解決，不斷加強庫區(qū)社會穩(wěn)定監(jiān)控。通過制作“紙質(zhì)宣傳手冊”“宣傳標語”等多種形式及時做好移民政策的宣傳和解讀，加大信息公開力度，做到公開透明，保障了移民群眾的知情權(quán)。制定合理的搬遷激勵措施，充分調(diào)動了移民搬遷的積極性。管理手段和管理水平的不斷提升，化解矛盾于萌芽，妥善解決了問題，贏得了移民群眾的信賴與支持。

向世界傳遞中國水電移民經(jīng)驗

十年來，我國水電移民注重國際交流和合作，向世界傳遞中國經(jīng)驗。聯(lián)合世界銀行及課題團隊編撰完成了《中國水電移民經(jīng)驗研究》；先后赴非洲3國、南美洲1國、東南亞3國進行了調(diào)研交流；積極參與國際大壩委員會年會水庫移民專委會會議，并赴加拿大渥太華進行調(diào)研交流。

這十年，積極與世界銀行合作，講述中國水電移民故事。兼收并蓄，參考并吸納了世界銀行的部分移民經(jīng)驗和做法，同時也將世界銀行作為重要的對外窗口媒介，講好中國故事，傳播好中國聲音，通過移民媒介，努力展示一個生動立體的中國。

這十年，積極參與國際項目移民實踐。與印度尼西亞國家電力公司充分開展征地移民經(jīng)驗交流，建立了初步合作機制；參與非洲、東南亞等眾多國際工程項目移民咨詢；下步將計劃繼續(xù)加大與世界銀行、亞洲投資銀行等多邊銀行合作，積極推廣我國水電移民工作經(jīng)驗，探索與東盟、非洲等國家移民工程實踐和技術(shù)交流。

黨的十八大以來，在中國共產(chǎn)黨堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國水電事業(yè)和水電移民工作取得舉世矚目的輝煌成就，我國移民安置積累了很多寶貴的經(jīng)驗。展望未來，中國水電必將在推進實現(xiàn)“雙碳”目標中繼續(xù)擔當重任，移民工作也將繼續(xù)堅持人民至上理念，繼續(xù)助力我國水電的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，進一步完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，奮力推動水電移民事業(yè)實現(xiàn)新跨越。

（本文配圖由水電總院提供）