11月30日，生態(tài)環(huán)境部召開11月例行發(fā)布會。據(jù)生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓介紹，此前生態(tài)環(huán)境部組織起草的《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(征求意見稿)(以下簡稱《管理辦法》)已于11月初征求有關(guān)單位意見并公開征求社會意見，將對前述《管理辦法》完善后盡快發(fā)布。
如今，距我國首次在北京、天津等7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)已時隔九年。后期隨著《管理辦法》等文件的落地，碳排放權(quán)交易也將跳出試點(diǎn)，逐步走向常態(tài)化。然而，執(zhí)行“全國統(tǒng)一動作”帶來的不僅是碳排放額度分配機(jī)制更變、不同路徑企業(yè)利益分化等挑戰(zhàn)，試點(diǎn)期間的諸多經(jīng)驗教訓(xùn)也仍待借此機(jī)會從長計議。
初期以免費(fèi)分配為主
由于碳市場總量需通過一定比例分配給企業(yè)，市場交易規(guī)則將很大程度上決定碳交易權(quán)落地后，企業(yè)端的接受程度和最終執(zhí)行效果。此次《管理辦法》改變《暫行辦法》中提出的“預(yù)留一定數(shù)量用于有償分配”的方式，明確排放配額分配初期以免費(fèi)分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。有償分配收入實(shí)行收支兩條線并納入財政管理。
“在碳排放權(quán)配額分配中，一個配額相當(dāng)于一噸二氧化碳當(dāng)量。國家對所分配的碳排放總量在每個排放主體間的分配被稱為碳排放權(quán)初始分配，一般可被分為無償、配額分配以及二者混合的定價分配。”深圳大學(xué)鄧紅梅、嚴(yán)良曾撰文指出，我國可借鑒歐盟經(jīng)驗，其在國家履約期首階段采用無償分配，企業(yè)無需支付費(fèi)用并可通過交易獲得碳資產(chǎn)，后期再逐步提高拍賣分配的碳配額占比。
2011年，我國在7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，分別包括北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳。雖然京津等試點(diǎn)地區(qū)碳排放配額免費(fèi)發(fā)放，但廣東已于今年4月競價發(fā)放2019年度第一次碳排放配額，有償配額總量為40萬噸，政策保留價為25.84元/噸。
不過，廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)表示，鑒于《管理辦法》在全國是統(tǒng)一適用的，所以落地后廣東應(yīng)該會回歸到免費(fèi)配額的狀態(tài)?？傮w而言，也是借鑒了西方探索的部分路徑。
然而，并非所有企業(yè)均可獲得免費(fèi)額度，并被列入全國碳排放交易市場管理。此次《管理辦法》明確，將符合要求的地方碳市場管理的重點(diǎn)排放單位納入全國碳排放權(quán)交易市場。其中，重點(diǎn)排放單位為全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)內(nèi)年度溫室氣體排放量達(dá)到 2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織;對排放額度較小的非重點(diǎn)單位將不被納入全國碳排放權(quán)交易市場管理。
“風(fēng)、光企業(yè)”的機(jī)遇
在10月生態(tài)環(huán)境部召開的例行新聞發(fā)布會上，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長李高介紹，截至今年8月，我國試點(diǎn)省市碳市場共覆蓋近3000家重點(diǎn)排放單位，累計配額成交量約4.06億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約92.8億元。
“對于不同產(chǎn)業(yè)的企業(yè)來說，政策帶來的效力可一分為二。”林伯強(qiáng)表示，對于“風(fēng)、光企業(yè)”而言，意味著其碳資本的集中增長，并為企業(yè)增加新的盈利可能;但對于傳統(tǒng)化石能源等企業(yè)而言，擴(kuò)充產(chǎn)能則意味著要節(jié)能減排或購買碳排放指標(biāo)。
林伯強(qiáng)所說的“風(fēng)、光企業(yè)”重點(diǎn)指向風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源企業(yè)。據(jù)測算，企業(yè)年排放1噸二氧化碳，需安裝1.1kW以上光伏站才能實(shí)現(xiàn)碳中和，而從現(xiàn)有政策來看，碳排放權(quán)交易可給風(fēng)電、光伏項目帶來每度電1.3-7.4分的額外收益。
碳排放權(quán)交易機(jī)制下，傳統(tǒng)能耗企業(yè)該如何改革?根據(jù)《管理辦法》，新增的關(guān)于抵消機(jī)制條款，規(guī)定了可用國家核證自愿減排量(CCER)抵消不超過5%的經(jīng)核查排放量，且CCER應(yīng)來自重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外的減排項目。
前述CCER項目是指，通過開發(fā)具有減排或增匯效益的項目而獲取碳抵消信用，允許相關(guān)企業(yè)使用碳抵消信用完成自身的碳減排義務(wù)。
以“海寧京運(yùn)通50MWp分布式光伏發(fā)電項目”為例，據(jù)中國自愿減排交易信息平臺顯示，其利用屋頂資源進(jìn)行太陽能發(fā)電，年均發(fā)電量46376MWh替代火力發(fā)電，每年減少溫室氣體排放38010噸。被開發(fā)成CCER項目以后，其每年累計可為業(yè)主增收約100萬元。
據(jù)可查數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月末，國家發(fā)改委公示CCER審定項目累計達(dá)2856個，備案項目1047個，獲得減排量備案項目287個。而按照規(guī)劃，未來該模式將從發(fā)電行業(yè)逐步擴(kuò)展向建材、有色、鋼鐵、石化、化工、造紙、航空等行業(yè)。
CCER項目細(xì)則仍需補(bǔ)缺
需要注意的是，對于耗碳量較大的傳統(tǒng)型企業(yè)而言，CCER雖提出了一種“用項目換碳抵消信用”的解決辦法，但其落地對企業(yè)而言并非一勞永逸。
海通證券指出，CCER交易為碳配額交易有力補(bǔ)充，但其準(zhǔn)入量仍需合理設(shè)計。過度放開CCER進(jìn)入會對碳配額市場造成沖擊，削弱配額有效性、降低企業(yè)內(nèi)生減排動力;過少則無法充分利用CCER對碳市場的促進(jìn)作用。
回顧C(jī)CER項目制度的過往歷程，其曾因市場混亂、不規(guī)范等問題引發(fā)關(guān)注。2017年3月，國家發(fā)改委曾發(fā)布公告，暫停溫室氣體自愿減排項目備案申請的受理。作為CCER項目審核機(jī)構(gòu)的廣州東潤發(fā)環(huán)境資源有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾在接受采訪時表示，市場上CCER項目供應(yīng)量太多而需求有限，相較促進(jìn)貿(mào)易，國家更傾向于通過限制項目備案、增加限制性條件來減少供給。
同時，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員周杰俁認(rèn)為，由于CCER須用于抵消“經(jīng)核查排放量”，這或與《管理辦法》中的“雙隨機(jī)、一公開”存在沖突，如果希望使用CCER項目進(jìn)行抵消的企業(yè)并未經(jīng)過隨機(jī)核查過程，或?qū)?dǎo)致抵消過程變得更繁瑣，應(yīng)對此進(jìn)一步明確。
此外，此次《管理辦法》規(guī)定，參與全國碳排放權(quán)交易市場的重點(diǎn)排放單位，不重復(fù)參與各碳交易試點(diǎn)市場。周杰俁指出，應(yīng)加快制定細(xì)則，做好試點(diǎn)與全國碳市場的銜接工作。從試點(diǎn)碳市場到全國碳市場的銜接，涉及各試點(diǎn)碳市場已納入主體目前仍持有的配額結(jié)轉(zhuǎn)問題，以及不同碳市場差異較大的碳價等問題，對于試點(diǎn)碳市場配額向全國碳市場配額應(yīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換、過渡或注銷以及如何給予試點(diǎn)已參與交易、做過減排努力的企業(yè)應(yīng)得的獎勵等，未來需進(jìn)一步理出方案。
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